Freeke Bendels en Arthur Dossche (masterstudenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus University Rotterdam) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

Klimaatzaken zijn niet meer weg te denken uit de actualiteit. Een vorig blogbericht, ‘Klimaatzaken en de trias politica’, ging reeds in op deze problematiek. Dat blogbericht bevat o.m. een analyse van de Nederlandse Urgenda-uitspraak in eerste aanleg. Aangezien het Gerechtshof in Den Haag recentelijk het vonnis in eerste aanleg heeft bekrachtigd, is het nuttig hier nogmaals bij stil te staan. Wat heeft het Hof juist bekrachtigd en wat zijn de gevolgen? Balanceert de rechterlijke macht op de koord van het rechterlijk activisme? Deze analyse is ook relevant gelet op de klimaatzaak die in ons land hangende is.

In eerste aanleg werd de stichting Urgenda in het gelijk gesteld. De Nederlandse Staat werd veroordeeld in een vonnis van 24 juni 2015 om de emissie van de broeikasgassen tegen het einde van het jaar 2020 te beperken met ten minste 25% tegenover het jaar 1990. Op basis van artikel 21 van de Nederlandse Grondwet rust op de Staat een zorgplicht voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De rechtbank stelde echter vast dat de Staat onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld door voor het jaar 2020 uit te gaan van een vermindering van uitstoot van minder dan 25%. De rechtbank was van oordeel dat “de rechter ten volle moet beoordelen of de Staat voldoende zorg heeft betracht maar dat dit niet wegneemt dat de Staat zelf mag uitmaken hoe hij zijn zorgplicht ten uitvoer brengt.”

De Staat kondigde aan hoger beroep aan te tekenen en op 9 oktober 2018 volgde de uitspraak van het Gerechtshof in Den Haag. Het is interessant deze uitspraak uiteen te zetten en de overwegingen van het arrest te onderzoeken, mede in het licht van andere hangende rechtszaken zoals de Belgische klimaatzaak. Eerst zal gekeken worden naar de grieven van de Staat en de stichting Urgenda om daarna in te gaan op de beoordeling van het Hof. Het moet worden opgemerkt dat de Staat heeft beslist in cassatie te gaan bij de Hoge Raad. Er is dus nog geen definitieve uitspraak in hoogste aanleg.

Nederlandse spitsvondigheid  

De Nederlandse Staat was het niet eens met het vonnis en had 29 grieven om het geschil ten volle aan het Hof voor te leggen. Urgenda had één grief waarin het niet akkoord ging met de uitspraak van het Hof waarbij deze stichting zich niet kon beroepen op de artikelen 2 en 8 van het EVRM.

Het Hof verklaart de grief van Urgenda gegrond. De Nederlandse wet is bepalend voor de toegang tot de Nederlandse rechter, aldus het Hof. Als individuele personen ingevolge het Nederlandse recht beroep kunnen doen op de artikelen 2 en 8 van het EVRM, die rechtstreekse werking hebben, kan Urgenda dat bijgevolg voor hen doen, oordeelt het Hof.

Wat de Staat betreft, legt het Hof de nadruk op de vaststelling in overweging 42 van het arrest dat “wanneer de overheid weet dat er sprake is van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, de Staat preventieve maatregelen moet nemen om de aantasting zoveel mogelijk te voorkomen.” Verder gaat het Hof in op de vraag of het hier om een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar gaat.  

Het Hof gaat in overweging 43 van het arrest uit van de stukken, de feiten en omstandigheden die zijn aangevoerd door de partijen in het proces. Daaruit concludeert het Hof dat er sprake is van “een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, waardoor er een ernstig risico bestaat dat de huidige generatie ingezetenen zal worden geconfronteerd met verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven”. Het niet tijdig nemen van beschermingsmaatregelen door de overheid houdt volgens het Hof een schending in van de positieve verplichting om het leven van de burgers te beschermen. Het is opmerkelijk dat het Hof de mensenrechtelijke piste bewandelt, en zo handig rond een aansprakelijkheidsrechtelijke hinderpaal fietst. De in Nederland geldende ‘conditio sine qua non’-leer in het kader van aansprakelijkheid wordt op een indirecte wijze aan de kant geschoven. Het Hof verkiest om deze regel uit artikel 6:98 van het Nederlandse BW, die handelt over de buitencontractuele aansprakelijkheid, aan de kant te schuiven en over te gaan tot een minder vergaande causaliteitsvereiste. Bij een geval van dreigende schade is het verband tussen het foutief optreden van de overheid en de schade namelijk van minder groot belang.

Verder moet het Hof uitspraak doen over het vraagstuk of een bevel kan opgelegd worden aan de Staat om die vermindering van 25% uitstoot te realiseren. Handelt de overheid onrechtmatig indien de vermindering niet gerealiseerd wordt? Het Hof merkt kort en bondig op dat uitstel van de reductie leidt tot grotere risico’s voor het klimaat en dat de reductieverplichting in wezen voortvloeit uit de zorgplicht in hoofde van de Staat.

De Nederlandse Staat argumenteerde op dat vlak dat er een “waterbedeffect” zou ontstaan. Daarmee doelde de Staat op het risico dat indien één Staat zich inspant, andere staten het minder nauw zouden nemen met de voorschriften omdat het emissieplafond voor de ETS-sectoren eigenlijk geldt voor de EU als geheel. Het Hof relativeert deze stelling en wijst op het feit dat de reductie-inspanning van Nederland nog ver achterop hinkt in vergelijking met andere lidstaten van de EU. Het Hof komt tot de conclusie dat elke vermindering van de uitstoot tot broeikasgassen bijdraagt aan het afwenden van een gevaarlijke klimaatverandering. Vanuit een strikte invulling van het Nederlandse aansprakelijkheidsrecht kunnen bij deze overweging vraagtekens worden geplaatst. Het is in elk geval opmerkelijk dat de rechterlijke macht in dit geval op een relatief activistische wijze het nalaten van de uitvoerende macht tracht op te vangen.

Het verweer van de Nederlandse Staat

De Staat vestigde in haar memorie van grieven de aandacht op het risico van carbon leakage (het risico dat bedrijven hun productie naar elders zullen verplaatsen om te ontsnappen aan de broeikasgasreductieverplichtingen). De Staat heeft dit risico echter niet verder onderbouwd waardoor er geen reden is voor het Hof om dit risico als gegrond te beschouwen. Er dient immers te worden opgemerkt dat andere EU-lidstaten een strenger klimaatbeleid voeren in vergelijking met Nederland. Met deze passage bekritiseert het Hof bijgevolg de Staat, die zich er makkelijk vanaf maakt en weinig onderbouwde argumenten aanreikt.

Het voorgaande noopt ons ertoe te benadrukken dat het hier gaat om een civiele procedure, wat impliceert dat de rechter in principe ‘lijdelijk’ (lees: passief) is. De rechter kan in dat geval enkel oordelen over hetgeen de partijen aanleveren. Zoals gezegd, wringt net daar het schoentje: de Nederlandse Staat had meer aandacht kunnen besteden aan de onderbouwing van haar argumenten. Een ander voorbeeld illustreert dit: bij het argument omtrent de gevolgen van klimaatverandering stelt het Hof dat de Nederlandse Staat negeert dat de gevolgen van de opwarming van de aarde op een adequate wijze kunnen worden voorkomen. Onder VN-niveau, binnen de EU en in Nederland zijn verschillende verdragen gesloten, afspraken gemaakt en regelingen getroffen. Deze komen terug in het aangevochten vonnis in rechtsoverwegingen 2.34 tot en met 2.78. Het Hof bekritiseert hier dus alweer de Nederlandse Staat.

Tot slot bevestigt het Hof dat de claim van Urgenda niet leidt tot de verplichting om wetgeving tot stand te brengen aangezien er “vele mogelijkheden zijn om het met het bevel beoogde resultaat te bereiken zonder dat formele of materiële wetgeving tot stand wordt gebracht”. Opnieuw vermeldt het arrest dat de Nederlandse Staat de kans heeft laten liggen om deze argumentering te weerleggen. Samenvattend kunnen we stellen dat de Nederlandse Staat een flinke veeg uit de pan krijgt van het Hof van Den Haag. Meermaals wordt het gebrek aan onderbouwing en diepgang aan de kaak gesteld.

Urgenda en de trias politica

De Nederlandse Staat argumenteerde dat er sprake is van een schending van de ‘scheiding der machten’ indien de rechter zou overgaan tot het bepalen van de beleidskeuzes die betrekking hebben op de reductie van de emissie van broeikasgassen. C. Backes en G. van der Veen zijn van oordeel dat het Hof hier geen lijn overschrijdt, aangezien het Hof de Staat erop wijst dat ze de mensenrechten schendt en daarom maatregelen vooropgesteld mogen worden.

Er zijn ook andersluidende meningen. Zo is P. Gillaerts van oordeel dat het Hof een ietwat hypocriete houding aanneemt. Het Hof wijst enerzijds zelf op de ruime appreciatiemarge voor de overheid om aan de zorgplicht te voldoen. Anderzijds reduceert ze die appreciatiemarge eigenhandig door negatieve emissietechnologieën of adaptatiemaatregelen bij voorbaat niet te beschouwen als volwaardige alternatieven.

Het is duidelijk dat meningsverschillen kunnen rijzen over het feit of het Hof al dan niet het principe van de scheiding der machten miskent. Als men vertrekt vanuit een strikte lezing van de scheiding der machten zou Gillaerts op bijval kunnen rekenen. Het is echter essentieel om te begrijpen dat de Nederlandse grondwetgever geen dergelijke rigide opvatting voor ogen had. In plaats van een strikte scheiding is er sprake van een spreiding van bevoegdheden over de staatsmachten. Aangezien in de Nederlandse Grondwet sprake is van verschillende controlemechanismen, stelt P. Bovend'Eert dat checks and balances inherent deel uitmaken van de scheiding der machten.

Ons inziens is het dus aanvaardbaar dat de rechterlijke macht ingrijpt indien de uitvoerende macht, in dit geval de Nederlandse Staat, nalaat om uitvoering te geven aan haar internationale verplichtingen. Bovendien beveelt het Hof niet welke concrete maatregelen moeten worden genomen om de emissie van broeikasgassen te reduceren. De Staat behoudt zijn beleidsvrijheid en is niet verplicht om dit te realiseren via nieuw tot stand te brengen formele of materiële wetgeving. Het Hof gaat dus niet over tot een bevel tot wetgeving. Het Hof bedient zich wel van spitsvondigheden en is vrij voortvarend. Net zoals M. Loth en R. van Gestel reeds besloten na de uitspraak in eerste aanleg, zien ook wij na de uitspraak in hoger beroep geen reden om tot een schending van de trias politica te besluiten “wanneer de rechter het bestuur dwingt tot het respecteren van een minimumnorm die uit het eigen klimaatbeleid is voortgevloeid en waar zonder een duidelijke rechtvaardigingsgrond van wordt afgeweken.

Belgische klimaatzaak

Niet alleen in Nederland, maar ook in België is er bijzondere aandacht voor de klimaatdoelstellingen. Op zondag 2 december trokken 65.000 burgers door de straten van Brussel om mee te stappen in de klimaatbetoging ‘Claim The Climate’. Daarnaast is ook in België een klimaatzaak hangende. De vzw Klimaatzaak heeft op 1 april 2014 de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waals Gewest en het Brussel Hoofdstedelijke Gewest in gebreke gesteld.  De vzw vroeg in haar ingebrekestelling om overleg met deze overheden binnen de periode van vier weken. Hoewel er overlegmomenten plaatsvonden, is men niet tot een consensus gekomen. De vzw besliste dan ook op 27 april 2015 om over te gaan tot het dagvaarden van de vier overheden.

De interne rechtsorde van België heeft evenwel een remmend effect op de afwikkeling van de klimaatzaak. Door een taalkwestie loopt de klimaatzaak al meer dan drie jaar vertraging op. Op de inleidende zitting voor de Franstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel vroeg het Vlaams Gewest de wijziging van de taal van de gerechtelijke procedure naar het Nederlands. Het vonnis dat de Franstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel geveld heeft op 25 september 2015 kende de wijziging van de taal van de procedure naar het Nederlands echter niet toe. Het Vlaams Gewest berustte evenwel niet in deze uitspraak en leidde een procedure in voor de arrondissementsrechtbank. Ook hier haalde het Vlaams Gewest haar slag niet thuis. In het vonnis gewezen door de arrondissementsrechtbank op 8 februari 2016 werd uitdrukkelijk geoordeeld dat de taal van de procedure het Frans blijft. Ook kan er volgens de rechtbank geen sprake zijn van een splitsing van de procedure. De zaak moet als één geheel behandeld worden ten aanzien van alle overheden. Vlaams Minister Joke Schauvliege heeft evenwel tegen het vonnis van de arrondissementsrechtbank een cassatieberoep ingediend. Het Hof van Cassatie verwierp in haar arrest van 20 april 2018 het beroep en bevestigde de uitspraak van de arrondissementsrechtbank van 8 februari 2016.

Het arrest van het Hof van Cassatie heeft nu definitief een einde gemaakt aan de taalproblematiek. De procedure wordt aldus gevoerd voor de Franstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Niettemin is het einde nog (lang) niet in zicht. Elke procespartij kan naderhand immers hoger beroep instellen tegen het nog te wijzen vonnis. Daarna kan eventueel nog het buitengewone rechtsmiddel van het cassatieberoep worden aangewend. Het valt af te wachten of de rechterlijke macht in België het Nederlandse pad in de Urgendazaak volgt. Dit zou immers een ommezwaai van de huidige Belgische rechtspraak betekenen. Zo kan gewezen worden op de milieustakingsvordering ingesteld door Greenpeace tegen het Vlaams Gewest. Greenpeace voerde aan dat de luchtkwaliteitsrichtlijn wordt geschonden door het Vlaams Gewest wegens overschrijdingen van NO2-grenswaarden. De kortgedingrechter wilde zich niet op glad ijs begeven. Er werd in de beschikking van 10 oktober 2018 op de beleidsvrijheid van de overheid gewezen en de overheid werd verplicht om een luchtkwaliteitsplan op te stellen. De rechter beval evenwel niet welke specifieke maatregelen er in dat plan vervat moeten liggen.

Conclusie

De aanpak van de Nederlandse rechterlijke macht in de Urgendazaak zou voortvarend genoemd kunnen worden, maar is anderzijds niet opzienbarend in een civielrechtelijk proces in Nederland. Het Hof bewandelt in casu de mensenrechtelijke piste en besluit tot een zorgplicht in hoofde van de overheid. Hier is dus sprake van enige rechterlijke spitsvondigheid en toch wel enig rechterlijk activisme. Wat het oordeel van de – tot nu toe minder voortvarende – Belgische rechter ook zal zijn, de Belgische klimaatzaak zal in elk geval van belang zijn voor het juridische en politieke debat over klimaatbescherming en de rol van de rechter in het klimaatvraagstuk.

Bibliografie

GILLAERTS P., “Klimaatzaken tegen de overheid: balanceren tussen rechtstaat en rechterlijk activisme”, De Juristenkrant, 2018, nr. 376, 1.

SOETE A., SCHOUKENS H., “Klimaatverandering in de rechtbank, de rechter als scherprechter bij een falend milieubeleid?”, NJW, 2016, nr. 338, 186-203.

DE KEZEL E., “Verschuivend perspectief bij aansprakelijkheidsrecht bij vragen van milieu- en gezondheidsschade”, De Juristenkrant, 2018, nr. 377, 14.

BRANS H. P., GILISSEN H. K., KRONEMEIJER E., ea, “Naar aansprakelijkheid voor (de gevolgen van) klimaatverandering?”, 2012, Den Haag, Boom Juridische uitgevers.

BACKES C., VAN DER VEEN G., Noot bij ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, AB Bestuursrecht, 2018/417.

VAN GESTEL R. en LOTH. M., “Urgenda: roekeloze rechtspraak of rechtsvinding 3.0?”, NJB, 2015, afl. 37, 2598-2605.

BOVEND’EERT P., “Inleiding constitutioneel recht”, 2015, Wolters Kluwer.

https://www.urgenda.nl

https://www.klimaatzaak.eu/nl

https://www.bondbeterleefmilieu.be/artikel/klimaatzaak-nederland-belangrijk-juridisch-precedent

http://climate-express.be/claim-the-climate/

Bron afbeelding
 

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

This article has 1 comments

  1. Pingback: I·CONnect – What’s New in Public Law

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *