Vlaamse regering hongerig naar defederalisering Belgische justitie: op weg naar een Vlaamse Raad van State?

Tom Danhieux en Jasper Vervecken (masterstudenten UGent), Jonas Riemslagh (praktijkassistent Grondwettelijk Recht UGent), Sien Devriendt (assistent Grondwettelijk Recht UGent) en Benjamin Meeusen (doctoraatsonderzoeker Grondwettelijk Recht UGent).

Bij de totstandkoming van de nieuwe Vlaamse regering werd Zuhal Demir de eerste deelstatelijke minister van Justitie en Handhaving. Die evolutie ligt in lijn met de defederaliseringstendens die in België al geruime tijd aan de gang is. Dat is specifiek het geval op het terrein van bestuurlijke rechtsbedeling, bijvoorbeeld door de oprichting van Vlaamse bestuursrechtscolleges. In beginsel behoort de oprichting van zulke rechtscolleges tot de bevoegdheid van de federale wetgever. Toch wil de nieuwe Vlaamse regering de mogelijkheden van de deelstaten om administratieve rechtscolleges op te richten en te organiseren maximaal benutten. De vraag rijst of dat mogelijk is.

De bevoegdheidssaga van de deelstaten inzake de oprichting van administratieve rechtscolleges
Krachtens de artikelen 146 en 161 Gw. kunnen rechtscolleges slechts door middel van een (federale) ‘wet’ worden opgericht. De deelstaten hebben dus geen uitdrukkelijke bevoegdheid om administratieve rechtscolleges op te richten. Het uitgangspunt is dat overeenkomstig de artikelen 161 Gw. en 19, § 1 van de Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot Hervorming der Instellingen (BWHI), de organisatie en werking van de Raad van State en van de administratieve rechtscolleges uitsluitend tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren.


Niet helemaal consistent met dat principe deed Vlaanderen jaren geleden reeds beroep op de techniek van de ‘impliciete bevoegdheden’ uit artikel 10 van de BWHI om enkele administratieve rechtscolleges op te richten. Daardoor betrad Vlaanderen het bevoegdheidsterrein van de federale regelgever. Het omstreden karakter van deze bevoegdheidsverdelende techniek ligt voor de hand. Zowel het Grondwettelijk Hof als de afdeling Wetgeving van de Raad van State namen al heel wat wetgevende initiatieven onder de loep.


In de parlementaire geschiedenis van art. 161 Gw. komen de vereisten voor en grenzen aan de oprichting van deelstatelijke administratieve rechtscolleges aan bod. Zo zouden deelstaten dit enkel kunnen doen voor ‘specifieke’ deelstatelijke administratieve rechtscolleges en voor zover daartoe een noodzakelijkheid bestaat. Bovendien achtte de wetgever het niet de bedoeling dat deelstaten een ‘algemeen’ systeem van administratieve rechtscolleges of een ‘algemeen’ deelstatelijk administratief rechtscollege konden oprichten. Op basis daarvan zette het Grondwettelijk Hof bij arrest nr. 49/2003 (toen nog Arbitragehof) de deur op een kier. Het aanvaardde dat de deelstaten een administratief rechtscollege kunnen oprichten op basis van hun impliciete bevoegdheden. Opdat artikel 10 BWHI toepassing zou kunnen vinden, is vereist dat de aangenomen regeling noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van de deelstatelijke bevoegdheden, dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid slechts marginaal is (B.8.2).

1. Noodzakelijk voor de uitoefening van de deelstatelijke bevoegdheden
De voorwaarde van noodzakelijkheid volgt uit de bewoording van artikel 10 BWHI. Enkel als dit essentieel is voor de uitoefening van de eigen bevoegdheden, mogen de deelstaten de impliciete bevoegdheidstechniek gebruiken voor de oprichting van deelstatelijke administratieve rechtscolleges.
Aanvankelijk gaf de afdeling Wetgeving van de Raad van State een strenge interpretatie aan de noodzakelijkheidsvoorwaarde. Zij benaderde deze vereiste immers als een expertisecriterium. Meer bepaald moet een deelstatelijk administratief rechtscollege meer gespecialiseerd zijn in de te behandelen aangelegenheden dan de Raad van State zelf.
In het arrest nr. 8/2011 oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de noodzakelijkheidsvoorwaarde vervuld is indien het nieuwe administratieve rechtscollege meer specifieke expertise heeft en de oprichting ervan een snelle uitspraak verzekert. Benadrukt moet worden dat het Grondwettelijk Hof deze voorwaarde slechts marginaal toetst. De noodzakelijkheidsbeoordeling dient aldus niet “kennelijk onjuist” te zijn.

2. De aangelegenheid leent zich tot een gedifferentieerde regeling
De materie moet een gedifferentieerde regeling mogelijk maken. Dat is het geval indien blijkt dat de federale wetgever de beroepen zelf aan specifieke regels heeft onderworpen. Zo heeft het federale niveau zelf de uitzonderingen op de algemene bevoegdheid van de Raad van State bepaald toen die aangelegenheid nog tot haar bevoegdheid behoorde. Aan deze voorwaarde is dus per definitie steeds voldaan.


3. Een marginale weerslag
De vereiste van een marginale weerslag houdt in dat de oprichting van het administratieve rechtscollege slechts een beperkte invloed mag hebben op de bevoegdheden van de federale overheid. Desgevallend wordt onderzocht of de oprichting van het nieuwe rechtscollege gevolgen heeft voor de werking van de Raad van State of, meer in het algemeen, op de gemeenrechtelijke bevoegdheids -en procedureregels op het federale niveau.
Ten eerste meent het Grondwettelijk Hof dat dit criterium niet vervuld is als de oprichting de bevoegdheid van de gewone rechtscolleges beperkt. Ten tweede blijft de weerslag marginaal zolang het nieuwe rechtscollege zich uitsluitend uitspreekt over beroepen tegen individuele administratieve rechtshandelingen. In een advies van 17 oktober 2013 lijkt de afdeling Wetgeving van de Raad van State daar, a contrario, uit af te leiden dat dit beroepen tegen reglementaire administratieve beslissingen uitsluit. Ten derde verduidelijkte het Grondwettelijk Hof in het arrest nr. 8/2011 dat de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVB) voldeed aan de vereiste van een marginale weerslag omdat er niet werd geraakt aan de cassatiebevoegdheid van Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak (art. 14, §2 RvS-wet). Het feit dat de Raad van State optreedt als hoogste administratief rechtscollege, zou garanderen dat de weerslag op de federale bevoegdheid inzake rechtsbedeling een marginaal karakter behoudt. Het Grondwettelijk Hof lijkt, volgens VANNESTE, op die manier te stellen dat de cassatiebevoegdheid een exclusieve bevoegdheid van de federale overheid is die niet vatbaar is voor een overdracht op basis van de impliciete bevoegdheden.

Naar een algemeen Vlaams Bestuursrechtscollege: de “Vlaamse Bestuursraad”?
De regering Jambon I formuleert in het regeerakkoord de wens om één ‘Vlaamse Bestuursraad’ op te richten. Het lijkt erop dat de regering een ‘Vlaamse’ Raad van State in het leven wil roepen. De vraag is of die oprichting aan alle voorwaarden van de impliciete bevoegdheden voldoet.
Ten eerste valt een Vlaamse Raad van State moeilijk te rijmen met de eerder aangehaalde parlementaire geschiedenis van art. 161 Gw. Daaruit volgde dat het enkel de bedoeling was om specifieke deelstatelijke administratiefrechtelijke rechtscolleges op te richten, terwijl de Vlaamse regering één algemeen Vlaams rechtscollege beoogt.
Ten tweede staat het plan op gespannen voet met de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en de adviespraktijk van de Raad van State. Door verschillende deelstatelijke administratieve rechtscolleges te integreren, lijkt niet langer te zijn voldaan aan de noodzakelijkheidsvoorwaarde uit artikel 10 BWHI. Als één deelstatelijk aministratief rechtscollege uitspraak kan doen over een spectrum van bestuurshandelingen variërende van studievoortgangsbeslissingen tot omgevingsvergunningen, dan wordt immers niet langer voldaan aan de vereiste specialisatie. Het is denkbaar dat er gespecialiseerde kamers worden ingericht, maar dat neemt niet weg dat een structuur wordt gecreëerd (een algemeen administratief rechtscollege) die strijdt met de wil van de grondwetgever.

De RvVB als hoeder voor beroepen tegen ruimtelijke uitvoeringsplannen?
Naast de oprichting van een Vlaamse Bestuursraad, wil de regering Jambon I de jurisdictionele betwistingsprocedure voor Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (RUP’s) overbrengen van de Raad van State naar de Vlaamse bestuursrechtspraak. Wij zien daarbij twee mogelijke hindernissen.
Ten eerste stelt er zich mogelijk een probleem op het vlak van de noodzakelijkheidsvoorwaarde. De overheveling van de administratieve betwistingsprocedure lijkt in het regeerakkoord in belangrijke mate te steunen op het argument van een snellere afhandeling. Die is niet gegarandeerd. De vroeger bestaande achterstand bij de beoordeling van dossiers door Raad van State is reeds geruime tijd weggewerkt. De doorlooptijd is vandaag grotendeels een functie van de wettelijke procedurele tussenstappen en termijnen. Daarbij mag men niet vergeten dat de procedure voor de Raad van State in eerste en laatste aanleg verloopt. Tegen een uitspraak van de deelstatelijke administratieve rechtscolleges staat daarentegen steeds cassatieberoep open, waardoor de hypothetische proceduretermijn sowieso langer is. Bovendien zal de uitbreiding van de rechtsmacht van de RvVB gepaard moeten gaan met een toename van werkingsmiddelen. In het verleden leidde een gebrek daaraan immers tot gerechtelijke achterstand.


Ten tweede kunnen problemen ontstaan wat betreft de voorwaarde van een marginale weerslag. De regering Jambon I vermeldt in haar regeerakkoord geen plannen om te raken aan de cassatiebevoegdheid van de Raad van State. Op dat vlak stellen zich dus geen problemen. Het schoentje wringt echter bij het reglementaire karakter van RUP’s. Waar beroepen bij de RvVB vooralsnog gericht zijn tegen individuele beslissingen, zijn beroepen tegen verordenende RUP’s dat niet. De RvVB is nu weliswaar reeds bevoegd voor beroepen tegen verkavelingsvergunningen. Verkavelingsvergunningen zijn zowel van verordenende als van individuele aard. Hierbij zij opgemerkt dat verkavelingsvergunningen niet vergelijkbaar zijn met RUP’s. Zo dient een verkavelingsvergunning een RUP te respecteren. In het licht van de voorgaande evolutie stelt VANPRAET echter dat het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof enkel handelt over ‘individuele administratieve rechtshandelingen’ omdat dit toevallig het geval was in de voorliggende zaak zodat een Vlaamse rechtscollege zich niet noodzakelijk uitsluitend hoeft uit te spreken over beroepen tegen individuele administratieve rechtshandelingen.

Conclusie
De Vlaamse regering heeft zich in haar regeerakkoord tot doel gesteld om de mogelijkheden van de deelstaten om administratieve rechtscolleges op te richten en te organiseren maximaal te benutten. Het accent ligt daarbij vooral op de oprichting van een Vlaamse Bestuursraad en de overheveling van de jurisdictionele betwistingsprocedure voor RUP’s van de Raad van State naar de Vlaamse bestuursrechtspraak.
De deelstaten kunnen binnen de voorwaarden gesteld door artikel 10 BWHI administratieve rechtscolleges oprichten. De adviezen van de Raad van State en de arresten van het Grondwettelijk Hof schetsen daarvoor de voorwaarden en krachtlijnen. We menen dat kan worden betwijfeld of de oprichting van een algemeen bestuursrechtscollege (al dan niet met gespecialiseerde kamers) de toets van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof aan de voorwaarden voor de uitoefening van impliciete bevoegdheden zou doorstaan. Bovendien kunnenzich ook hindernissen voordoen wanneer de jurisdictionele betwistingsprocedure voor RUP’s wordt overgeheveld naar de Vlaamse bestuursrechtspraak, in het bijzonder met betrekking tot de doorlooptijd en middelen. De Vlaamse regering doet er goed aan zorgvuldig tewerk te gaan.


Bibliografie
Wetgeving

Verslag namens de commissie voor de herziening van de grondwet en de hervorming der instellingen uitgebracht door de heer Hasquin, Parl.St. Senaat BZ 1991-92, nr. 100-48/2.

Ontwerp van decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, Parl.St. Vl.Parl 2013-14, nr. 2383/1.

Adv.RvS nr. 54.388/1 over het voorontwerp van decreet ‘betreffende complexe projecten’.

Adv.RvS nr. 35.979/1 over het voorontwerp van decreet betreffende de rechtspositieregeling van de student, de participatie in het hoger onderwijs en de begeleiding van de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen.

Adv.RvS nr. 42.324/AV/3 over het voorontwerp van decreet tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen.

Adv.RvS nr. 53.941/AV/3 over het voorontwerp van decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges.

Adv.RvS nr. 44.837/1/AV over het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid.

Rechtsleer
BAUWENS, M., DE WAELE, T. en VANDEVYVERE, W., “Plannen en uitvoeren: het RUP als instrument in het proces van idee tot realisatie. Juridische positie en redactie van een RUP”, TROS 2007, 3-11.

DEKETELAERE, K. en DE BACKER, T., “Hoofdstuk 1. Het Vlaams Bestuursrechtscollege als voltooiing van de Vlaamse trias politica?” in K. DEKETELAERE en T. DE BACKER, Geschillenbeslechting inzake klimaat- en omgevingsgeschillen: naar een gouvernement des juges?, Brugge, die Keure, 2019, 3-29.

DE SMEDT, P., “Grondwettelijk Hof nr. 8/2011, 27 januari 2011”, Juristenkrant 2011, afl. 225, 1-3.

EYSKENS, T., “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en van individuele aard” (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477), TROS 2007, 247-253.
 

JUDO, F., Administratieve rechtscolleges – Juridictions administratives, Brugge, die Keure, 2014, 25-43.

REYBROUCK, K. en SOTTIAUX, S., “Hoofdstuk 6. Rechtsbedeling” in K. REYBROUCK en S. SOTTIAUX, De federale bevoegdheden, Antwerpen: Intersentia, 2019, 171-214.

VAN DIEVOET, F., TOURY, J. en GHYSELS, J., “De vergunningsprocedure” in Verkavelen in Vlaanderen, Mortsel, Intersentia, 2018, 93-233.

VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., HAECK, Y. e.a., Belgisch publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 1594 p.

VANESSTE, F., “De Zesde Staatshervorming: justitie en (deelstatelijke) administratieve rechtscolleges” in A. ALEN, B. DALLE, K. MUYLLE e.a. (eds.), Het federale België na de Zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 437-455.

VAN NIEUWENHOVE, J., “Delegatie van regelgevende bevoegdheid in België”, RegelMaat 2017, 216-240.

VANPRAET, J., De latente staatshervorming: De bevoegdheidsverdeling in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en de adviespraktijk van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2011, 614 p.

VANPRAET, J., “Deelstatelijke administratieve rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011, 195-202.

VANPRAET, J., Vlaamse bestuursrechtscolleges in een grondwettelijk perspectief : grenzen en mogelijkheden van een Vlaamse justitie, Brugge, die Keure, 2015, 102 p.

Rechtspraak

GwH 30 april 2003, nr. 49/2003.

GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011.Varia

Varia
MOENS, B., “Vraagtekens bij plannen voor Vlaamse justitie”, De Tijd 9 oktober 2019.

REYBROUCK, K. en SOTTIAUX, S., “Schuilt er een verdoken staatshervorming in het Vlaamse regeerakkoord?”, De Tijd 8 oktober 2019, https://www.tijd.be/opinie/algemeen/schuilt-er-een-verdoken-staatshervorming-in-het-vlaamse-regeerakkoord/10169310.html.

SOTTIAUX, S., “Een Vlaamse minister van Justitie: klauwende leeuw of dode mus?”, https://www.leuvenpubliclaw.com/author/stefan-sottiaux/.


X., “Geert Bourgeois wil eigen Vlaamse Justitie”, De Standaard 13 mei 2017.

Vlaams Regeerakkoord Jambon I, https://www.vlaanderen.be/publicaties/regeerakkoord-van-de-vlaamse-regering-2019-2024.

Cartoon
VAN ZEEBROEK, L., ‘Onuitg.’.

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *