Onafhankelijkheidsstreven van regio’s binnen de EU

Zie ook ons video interview met Prof. Stephen Tierney.

Arne Cools & Tess Heirwegh (masterstudenten Grondige Studie Grondwettelijk Recht, UGent), Jurgen Goossens (doctoraal onderzoeker, UGent) & Pieter Cannoot (assistent, UGent)

YES NOHet jaar 2014 mag nu al historisch worden genoemd voor regionale onafhankelijkheidsbewegingen binnen Europa. Op 18 september spraken de Schotten zich, weliswaar negatief, uit over een mogelijke afscheiding van het Verenigd Koninkrijk. Ook de Catalanen maken zich vandaag op om hun mening te uiten over het onafhankelijkheidsstreven in Catalonië. Daarnaast neemt de populariteit van de Vlaams-nationalistische beweging in Vlaanderen nog niet af. In juni leidde dit tot een grote verkiezingsoverwinning voor de N-VA. 

De roep naar autonomie en onafhankelijkheid klinkt dus luider dan ooit in de zogenaamde Europese stateless nations. Deze trend kan niet enkel worden toegeschreven aan een historisch en cultureel eenheidsgevoel op regionaal niveau. De financiële crisis in Europa maakte sommige deelstatelijke entiteiten bewuster van hun eigen economische sterkte die ze zelf niet ten volle kunnen ontplooien of waarbij ze een deel van hun gecreëerde welvaart dienen af te staan aan andere regio’s. Vaak ontstaat hierdoor een drang om ten volle te beschikken over eigen middelen en deze volledig te spenderen aan interne noden. Dit blogbericht analyseert dan ook  het zelfbeschikkingsrecht van regio's, met nadruk op de situatie in Schotland en Catalonië.

‘Neutraliteit’ van het internationaal recht

Hoewel het internationaal recht een neutrale houding aanneemt ten aanzien van het al dan niet bestaan van een recht op zelfbeschikking, is het vrij duidelijk dat het recht op een eenzijdige afscheiding op weinig tot geen steun kan rekenen. Wat het intern recht op zelfbeschikking betreft, kan worden gesteld dat regio’s zoals Schotland en Catalonië dit reeds uitoefenen. Ze krijgen immers de kans om hun politieke status vrij te bepalen en om zich economisch, sociaal en cultureel te ontwikkelen.

Een vereiste voor de erkenning als nieuwe staat is het bezit van een duidelijk afgebakend territorium. Regio’s zoals Schotland en Catalonië ondervinden weinig tot geen problemen op het vlak van dit criterium. Wanneer we echter stilstaan bij een mogelijke onafhankelijkheid van Vlaanderen rijst er een aanzienlijk probleem: quid Brussel? Brussel ligt boven de taalgrens en wordt omsloten door het Nederlandse taalgebied, terwijl de Franstalige aanwezigheid in Brussel echter veel groter is en de Franse Gemeenschap o.m. haar band met Brussel heeft benadrukt door de symbolische oprichting van de Federatie Wallonië-Brussel.

De erkenning van een nieuwe staat verloopt meestal niet vlekkeloos. Zo verzet Spanje zich vandaag nog steeds tegen een officiële erkenning van Kosovo uit vrees voor het onafhankelijkheidsstreven in Catalonië. Het al dan niet erkennen van een staat kan gezien worden als een politiek statement. Wellicht zouden staten die zelf te kampen hebben met regionale onafhankelijkheidsbewegingen dan ook niet snel geneigd zijn om Schotland of Catalonië te erkennen als onafhankelijke staat. In elk geval zou er waarschijnlijk op zijn minst een prijs betaald moeten worden voor erkenning.

Lidmaatschap EU

Voor het eerst streven regio’s naar onafhankelijkheid, terwijl ze tegelijk lid willen blijven van de Europese Unie. Aangezien er nog geen dergelijk precedent is geweest, bestaat er onduidelijkheid. Ex-commissievoorzitter Barroso stelt dat de reguliere procedure van artikel 49 VEU zou moeten worden gevolgd. Dit is een tijdrovend proces waarbij alle lidstaten hun unanieme goedkeuring dienen te geven. Een andere methode is die van artikel 50 VEU, waarbij de nieuwe staat moet onderhandelen over lidmaatschap met de Europese instellingen vooraleer de afscheiding plaatsvindt. David Edwards, een voormalige Britse rechter van het Hof van Justitie, was van mening dat dit mogelijk moet zijn. Het lijkt echter vrij duidelijk dat haast niemand voorstander is van een situatie waarbij Schotten of Catalanen plots hun EU-burgerschap zouden verliezen, laat staan dat bijvoorbeeld Erasmus-studenten in Schotland of Catalonië plots illegale immigranten zouden worden. Het lijkt evenwel onvermijdelijk dat een onafhankelijk geworden regio een (zware) prijs zal betalen voor de vereiste unanieme goedkeuring van haar EU-lidmaatschap.

Should the People decide?

Regio's zoals Schotland en Catalonië proberen met wisselend succes hun onafhankelijkheidsstreven te kanaliseren via een volksreferendum. Zo'n referendum steunt op volkssoevereiniteit, een beginsel dat vertrekt vanuit het idee dat de grondwet een uitdrukking is van de stem van het volk (cfr. preambule van de Amerikaanse Grondwet: “We the People […] do ordain and establish this Constitution”) en dat het volk dus logischerwijze een (direct) recht op inspraak behoudt om het grondwettelijk kader grondig te herzien.

Hoewel strikt juridisch gezien de mogelijkheid om een bindend referendum te houden afhangt van een expliciete grondwettelijke bepaling in die aard, stelde het Canadese Supreme Court in een zaak over een onafhankelijkheidsreferendum voor Québec nochtans dat de grondwet geen absoluut keurslijf is. Indien een 'duidelijke meerderheid' antwoordt op een 'duidelijke vraag' in het voordeel van onafhankelijkheid kunnen onderhandelingen met de moederstaat worden opgestart. Deze cryptische omschrijving bracht heel wat verwarring met zich mee. Wanneer wordt een duidelijke meerderheid bereikt en wat houdt een duidelijke vraag in? Tot op vandaag bestaat hierover geen consensus.

Schots referendum: een unieke kans voor nationalisten

Het referendum van 1997 en de Scotland Act uit 1998 brachten de oprichting mee van een Schots parlement en een Schotse regering. Het geleidelijke proces van decentralisatie leverde de Schotten een zekere mate aan ‘devolution’ op, zonder dat zij echter op gelijke voet kwamen te staan met de centrale overheid. In 2011 slaagde de Scottish National Party (SNP) er in om een nieuwe regering te vormen met een grote parlementaire meerderheid. Deze regering kondigde onmiddellijk aan dat er een volksreferendum zou komen over de onafhankelijkheid van Schotland in de herfst van 2014. Het is opmerkelijk dat Schotland toegaf dat zij juridisch gezien geen bevoegdheid had om een bindend referendum te organiseren. Omwille van de afwezigheid van een geschreven Grondwet in het Verenigd Koninkrijk bestaat natuurlijk iets meer flexibiliteit om te discussiëren over de legitimiteit van een volksraadpleging.

Het proces dat daarop volgde mag gerust als uniek worden bestempeld. De Britse en Schotse regering startten onderhandelingen op over het referendum. In het najaar van 2012 leidden deze gesprekken vervolgens tot de Edinburgh Agreement, waarin de krijtlijnen van het proces voor het referendum werden vastgelegd.

Hoewel de Schotten op 18 september tegen onafhankelijkheid voor Schotland stemden, kan dit referendum een historische gebeurtenis genoemd worden en valt de precedentwaarde voor andere onafhankelijkheidsbewegingen in Europa niet te onderschatten. De Britse regering erkende immers het principe dat het Schotse volk het recht heeft om bij wijze van referendum te bepalen of ze al dan niet deel wil uitmaken van het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast kwamen de Britse en de Schotse regering samen tot een overeenkomst over de organisatie van dit referendum. Dit is echt ongezien in de wereldgeschiedenis.

Ondanks de uitslag voor het referendum, ziet premier Cameron zich nu echter gedwongen om zijn belofte voor meer devolution bij een no-vote te houden. Momenteel worden dan ook onderhandelingen opgestart die moeten leiden tot een overeenkomst over toenemende devolution voor Schotland tegen januari 2015. Dit zal in principe onvermijdelijk leiden tot een zogenaamde 'devolution-max' voor Schotland en bijgevolg een toenemende institutionele asymmetrie binnen het Verenigd Koninkrijk. Daarenboven zal een mogelijk exit-referendum van het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot haar lidmaatschap van de Europese Unie ongetwijfeld het nationalistische debat in Schotland opnieuw aanwakkeren. Schotland lijkt immers duidelijk een voorstander voor behoud van EU-lidmaatschap. Zijn we dus op weg naar een nieuw Schots referendum binnen drie jaar?

Catalonië, de volgende nieuwe EU-lidstaat?

Catalonië is een recatagio die een rijke eigen geschiedenis, taal en cultuur kent. Het bewind onder leiding van generaal Franco bracht echter een sterke repressie met zich mee. Na deze zwarte   periode zag een nieuwe Spaanse Grondwet het levenslicht. Als reactie op het leed dat de regio's hadden doorstaan, erkende de Grondwet hen uitdrukkelijk en schonk hen een zekere mate van autonomie. Het Estatut d'Autonomia de Catalunya van 1979 zorgde voor de oprichting van een Catalaanse regering en eigen parlement.

Door het sterke Catalaanse bewustzijn bleef de vraag naar meer autonomie niet uit. Als één van de economisch meest welvarende regio’s in Spanje had zij immers amper fiscale bevoegdheden en zag zij proportioneel weinig fiscale inkomsten terugvloeien. In 2010 zorgde een bundeling van deze factoren dan ook voor een wijziging van het Autonomiestatuut uit 1979, hoewel dit na de parlementaire behandeling en een procedure voor het Grondwettelijk Hof uiteindelijk uitdraaide op een maat voor niets. De Catalaanse bevolking reageerde verontwaardigd, waarbij massale protesten uitbraken. Na de verkiezingen in 2012 werd een soevereiniteitsverklaring afgekondigd, waarin stond dat de Catalaanse bevolking het recht heeft om te beslissen over haar toekomst. Dit document werd kort daarna evenwel ongrondwettelijk verklaard.

In de nasleep hiervan kondigde Catalaans president Mas eenzijdig af een referendum te zullen organiseren op 9 november 2014 met de vraag of Catalonië onafhankelijk moest worden. De wet die het referendum mogelijk maakte, werd echter geschorst door het Grondwettelijk Hof in een procedure aanhangig gemaakt door de Spaanse regering. De Spaanse Grondwet bepaalt namelijk dat er enkel een referendum kan worden georganiseerd door de centrale overheid over heel het Spaanse grondgebied.

Hierna werd aangekondigd dat vandaag, 9 november, een niet-bindend referendum zou plaatsvinden. Hoewel dergelijke 'peiling'  geen enkel juridisch gevolg met zich kan meebrengen, zou het wel een extra boost kunnen betekenen voor het Catalaanse onafhankelijkheidsstreven. Hoewel ook dit symbolische referendum deze week werd geschorst door het Grondwettelijk Hof, heeft premier Mas evenwel beslist om het niet-bindende referendum toch te laten plaatsvinden vandaag.

Het is duidelijk dat de dynamiek in het Verenigd Koninkrijk en die in Spanje enorm verschillen van elkaar. Terwijl Schotland in overleg met de Britse regering de vrijheid kreeg om een referendum te organiseren, werkt de Spaanse overheid Catalonië telkens weer tegen. Het is onze overtuiging dat repressie vaak het tegenovergestelde resultaat bereikt. Het gegeven dat de centrale overheid Schotland de vrijheid gaf een onafhankelijkheidsreferendum te organiseren, heeft vele Schotten waarschijnlijk in het stemhokje overtuigd om alsnog deel te blijven uitmaken van het Verenigd Koninkrijk…

Beknopte literatuurlijst

1) C.K. Connolly, “Independence in Europe: secession, sovereignty, and the European Union", Duke Journal of Comparative & International Law 2013, vol. 24, 51-105.

2) G. Klabbers, “The Right to be Taken Seriously: Self-Determination in International Law”, Human Rights Quarterly 2006, 186-206.

3) F. Requejo & M. Sanjaume, “Recognition and political accommodation: from regionalism to secessionism. The Catalan case”, Departament de Ciències Polítiques i Socials Universitat Pompeu Fabra Barcelona – Political Theory Working Paper, 2013, 1-27, beschikbaar op https://repositori.upf.edu/handle/10230/20628.

4) A. Rubin, “Secession and Self-Determination: A Legal, Moral, and Political Analysis”, Stanford Journal of International Law 2000, 253-270.

5) S. Tierney, “Legal Issues Surrounding the Referendum on Independence for Scotland”, European Constitutional Law Review December 2013, vol. 9, 359-390.

Bron afbeelding Yes No

Bron afbeelding Catalonië

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *