De vernietiging van de verlenging van de levensduur van Doel 1 en 2: het gebruik van handhavingsmaatregelen door het Grondwettelijk Hof vergeleken met de Raad van State

Tim Copman en Elke Seghers (masterstudenten, UGent), Sien Devriendt (assistent Grondwettelijk Recht UGent) en Benjamin Meeusen (doctoraatsonderzoeker Grondwettelijk Recht UGent).

In een arrest van 5 maart 2020 vernietigde het Grondwettelijk Hof de wet die de levensduur van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 tot 2025 verlengt. De voorafgaande milieueffectbeoordeling ontbrak. Niettemin handhaaft het Hof de gevolgen van de vernietigde wet tot eind 2022. Een vergelijking met de zaak Inter-Environnement Wallonie en Terre Wallone, waar de Raad van State een gelijkaardige beoordeling moest maken naar aanleiding van een prejudicieel arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, legt een aantal interessante verschilpunten bloot tussen de toepassing van de techniek door het Grondwettelijk Hof en de Raad van State.

De kerncentrales Doel 1 en Doel 2 zijn sinds 1975 in dienst en zouden aanvankelijk in 2015 sluiten. Met de wet van 28 juni 2015 werd die datum echter uitgesteld tot 2025. Milieuverenigingen Bond Beter Leefmilieu en Inter-Environnement Wallonie besloten dit uitstel aan te vechten bij het Grondwettelijk Hof. Ze argumenteerden dat de wetgever eerst een milieueffectbeoordeling had moeten maken. Het Grondwettelijk Hof gaf hen in arrest nr. 34/2020 gelijk.

De uitspraak van het Hof heeft evenwel niet de onmiddellijke stillegging van Doel 1 en Doel 2  tot gevolg. De wetgever krijgt immers tot 31 december 2022 de tijd om een nieuwe beslissing over een eventuele levensduurverlenging te nemen. Zijn vrijheid is daarbij beperkt. Concreet moet de nieuwe wet worden voorafgegaan door een milieueffectrapport (MER) in de zin van de MEB-richtlijn. Omdat Doel vlakbij de Nederlandse grens ligt, moet bovendien een grensoverschrijdende raadpleging plaatsvinden. Ten slotte moet eveneens een passende beoordeling van de gevolgen voor het milieu in de zin van de Habitatrichtlijn worden gemaakt. Deze verschillende onderdelen van de verplichting worden in dit blogbericht verder aangeduid door de algemene term ‘milieueffectbeoordeling’.

In deze analyse duiden we eerst de uitspraak van het Grondwettelijk Hof. Daarna bespreken we de omstandigheden waarin de rechter een met het Unierecht strijdige bepaling kan handhaven. Ten slotte identificeren we enkele interessante verschilpunten wat betreft de handhaving van de gevolgen van een bestreden norm door de Raad van State enerzijds en het Grondwettelijk Hof anderzijds.

Een verrassende uitspraak?

De uitspraak van het Grondwettelijk Hof komt niet onverwacht. Tijdens de procedure werden immers een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het Grondwettelijk Hof vroeg zich af of een milieueffectbeoordeling ook moest plaatsvinden indien het ging om de loutere levensduurverlenging van een project, in welk stadium van het besluitvormingsproces die milieueffectbeoordeling dan moest worden verricht en of het mogelijk was om de gevolgen van de wet te handhaven in geval van een vernietiging.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde in het prejudicieel arrest nr. C-411/17 van 29 juli 2019 dat de verlenging van Doel 1 en 2 wel degelijk een milieueffectbeoordeling vereiste. Een dergelijke beoordeling diende bovendien zo vroeg mogelijk te gebeuren, in ieder geval alvorens de vergunning voor het project werd verleend. De vernietiging van de levensduurverlenging, die was toegestaan zonder milieueffectbeoordeling, stond dus in de sterren geschreven.

Handhaving van de gevolgen van een bepaling strijdig met EU-recht

De lidstaten bepalen zelf welke gevolgen ze koppelen aan de schending van een procedureel voorschrift. De MEB-richtlijnen en de Habitatrichtlijnen regelen dat niet uitdrukkelijk. Niettemin schrijft artikel 4, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie voor dat de lidstaten strijdigheden met het Unierecht ongedaan moeten maken. Zodoende werd de bestreden wet vernietigd wegens strijdigheid met de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen Europeesrechtelijke regels. Het Hof van Justitie liet evenwel ruimte aan België om de gevolgen van van de levensduurverlenging te handhaven, mits naleving van de voorwaarden die het daarvoor oplegt. Zo stond het Hof van Justitie in het arrest nr. C-41/11 van 28 februari 2012 bijvoorbeeld toe dat de Raad van State de gevolgen kon handhaven indien daartoe een “dwingende overweging van bescherming van het milieu” bestaat.

Het Hof van Justitie oordeelt in beginsel streng over handhavingsvragen. In het voorvermelde prejudicieel arrest over de levensduurverlenging van Doel 1 en 2 breidde het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn rechtspraak niettemin uit. Het vernoemde immers een bijkomende dwingende reden van openbaar belang die de handhaving van de gevolgen kon verantwoorden, namelijk de vrijwaring van de voorzieningszekerheid van elektriciteit. In het prejudiciëel arrest werd aldus voorzien dat de kerncentrales open konden blijven indien het “ernstige en reële risico” bestond dat de elektriciteitsbevoorrading werd onderbroken en er onvoldoende elektriciteit uit het buitenland ingevoerd kon worden om dat tekort op te vangen. Volgens het Grondwettelijk Hof is aan die voorwaarden voldaan, wat de beslissing tot handhaving van de gevolgen van de vernietigde wet rechtvaardigt.

Verschillen tussen de Raad van State en het Grondwettelijk Hof

Het samenspel tussen het nationaal recht enerzijds en het EU-recht anderzijds zorgt voor een merkwaardige toepassing van de techniek van de handhaving van de gevolgen. Enkel onder de strikte voorwaarden bepaald door het Hof van Justitie kan een rechter die techniek  gebruiken. Om te beoordelen of aan de voorwaarden is voldaan, gaan de Raad van State en het Grondwettelijk Hof op verschillende wijze te werk. Dat blijkt uit een vergelijking tussen het arrest nr. 225.473 van 13 november 2013 van de Raad van State inzake Inter-Environnement Wallonie en Terre Wallone en het arrest van 5 maart 2020 van het Grondwettelijk Hof (zie supra). Dit zijn vooralsnog de enige Belgische zaken waarin het Hof van Justitie het gebruik van een handhavingstechniek toestond.

In het arrest van 13 november 2013 ging de Raad van State na of aan de vooropgestelde voorwaarden van het Hof van Justitie was voldaan. Zoals eerder aangehaald, moest de vernietiging van de bestuurshandeling een voor het milieu nadeliger rechtsvacuüm met zich meebrengen dan de handhaving ervan. Bij gebrek aan door de partijen bewezen feiten, kwam de Raad van State tot de conclusie dat niet vaststond dat aan die voorwaarde werd voldaan. De bestreden beslissing verdween dus onmiddellijk uit de rechtsorde.

Het Grondwettelijk Hof maakt in zijn arrest van 5 maart 2020 een gelijksoortige  beoordeling. Daarbij baseerde het zich op de rapporten en hoorzittingen die  voorafgingen aan de totstandkoming van de wet, op een rapport van de Algemene Directie Energie van de FOD Economie en op studies van het Federaal Planbureau, Elia en CREG. Waar de Raad van State het verzoek afwijst wegens onvoldoende bewijs door de partij die om de maatregel verzocht, gaat het Grondwettelijk Hof op een andere manier te werk. In zijn uitspraak wordt bijvoorbeeld slechts beknopt gemotiveerd waarom er geen invoermogelijkheden uit het buitenland zouden zijn. Verder0202222222222222 wordt in het arrest veel aandacht besteed aan het element dat er een reëel en ernstig risico is dat de bevoorrading zou onderbroken worden, terwijl de andere mogelijke piste, namelijk dat er géén reëel en ernstig risico is, niet uitgebreid onderzocht lijkt. Dat is merkwaardig, aangezien bij de totstandkoming van de oorspronkelijke wet in de Kamer betwist werd of er effectief een bevoorradingsprobleem was. Dat blijkt onder meer uit de kritiek in het verslag nr. 0967/003. Het Grondwettelijk Hof lijkt dus sneller dan de Raad te aanvaarden dat een handhavingsmaatregel noodzakelijk is.

Bij een algemene vergelijking, los van de context van strijdigheid met het Unierecht, zien we duidelijke verschillen tussen de arresten van de Raad van State en de arresten van het Grondwettelijk Hof. Ten eerste kan het Hof zowel ambtshalve als op verzoek van de partijen een handhavingsmaatregel toepassen, terwijl de Raad van State dat, sinds het nieuwe artikel 14ter RvS-wet, enkel op verzoek van de partijen kan. Ten tweede vereist de Raad dat partijen afdoende bewijs met betrekking tot de noodzakelijkheid van de handhavingsmaatregel. De wet voorziet bovendien uitdrukkelijk een tegensprekelijke procedure. De partijen krijgen dus steeds de mogelijkheid om een standpunt over een eventuele handhavingsmaatregel kenbaar te maken. VERSTRAELEN beargumenteert in haar proefschrift Rechterlijk Overgangsrecht dat het recht op tegenspraak bij het Grondwettelijk Hof daarentegen niet altijd gegarandeerd is. Ze stelt in haar onderzoek wel dat de rechtscolleges veelal aangewezen zijn op de gegevens die de partijen aanbrengen en dat het daarom cruciaal is dat partijen duidelijk aantonen wat de precieze gevolgen van een eventuele vernietiging zullen zijn. In dat opzicht is het volgens haar niet verbazingwekkend dat de Raad van State een hoge bewijslast hanteert. Tot slot motiveert de Raad zijn beslissing over handhavingsmaatregelen meestal erg uitgebreid, terwijl het Grondwettelijk Hof doorgaans beknopt blijft. VERSTRAELEN betreurt dan ook dat de handhavingsarresten van het Grondwettelijk Hof gekarakteriseerd worden door “een grote onvoorspelbaarheid en een gebrek aan rechtlijnigheid”, aangezien partijen geen duidelijkheid krijgen omtrent de criteria die het Hof hanteert en niet aangespoord worden om op basis van die criteria hun standpunt te verdedigen.

Uit de uitgebreide analyse van VERSTRAELEN blijkt inderdaad dat de Raad van State de mogelijkheid tot handhaving  “met de nodige wijsheid en omzichtigheid” toepast. Uit datzelfde onderzoek volgt ook dat de Raad van State tussen 1996 en 2014 slechts 19 maal de gevolgen van een geannuleerde bestuurshandeling handhaafde. Het Grondwettelijk Hof paste de techniek vaker toe: tussen 1985 en 2014 handhaafde het Grondwettelijk Hof in 83 arresten de gevolgen van een vernietigde bepaling.

Conclusie

In de arresten van 13 november 2013 en 5 maart 2020 werd de appreciatiemarge op het vlak van de handhaving van de gevolgen van on(grond)wettige bepalingen van beide rechtscolleges beperkt door de specifieke voorwaarden die het Hof van Justitie daaraan stelde. Het is opvallend dat de Raad van State in het arrest van 13 november 2013 niet overgaat tot handhaving van de gevolgen van de vernietigde bepaling, ondanks het feit dat het Hof van Justitie in zijn prejudicieel arrest op de situatie toegespitste voorwaarden had uitgewerkt om een handhavingsmaatregel mogelijk te maken. De Raad leek zich op dat vlak terughoudend op te stellen en vereiste sluitend bewijs dat die maatregel noodzakelijk was of, zoals in het arrest van 13 november 2013 aan de orde was, dat aan de voorwaarden van het Hof van Justitie van de Europese Unie werd voldaan. Het Grondwettelijk Hof lijkt in het arrest van 5 maart 2020 uit te gaan van een minder strikte bewijsstandaard en motiveert niet altijd grondig waarom aan de voorwaarden werd voldaan.

Hoewel het onderzoek van VERSTRAELEN uit 2015 dateert, blijken de recente arresten te stroken met haar voorafgaande conclusies. De terughoudendheid die we opmerken bij de Raad van State kan waardevol zijn. Advocaat-generaal Kokott pleitte in haar conclusie bij het arrest nr. C-411/17 immers reeds voor uiterste terughoudendheid in verband met handhaving van de gevolgen, anders zou er een risico op omzeiling van het Unierecht ontstaan. Zeker als het gaat om een milieueffectbeoordeling is het belangrijk om te vermijden dat de rechtszoekende voor voldongen feiten komt te staan, want die “doen namelijk afbreuk aan het nuttig effect van een milieubeoordeling achteraf”.

Bibliografie

Wetgeving

Verdrag van Espoo inzake milieu-effectenrapportage in grensoverschrijdend verband van 25 februari 1991.

Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998.

Artikel 4, lid 3 VEU.

Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn).

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn).

Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (MEB-richtlijn).

Artikel 14ter RvS-wet.

Adv.Rvs nr. 57.630/3 over amendementen op het wetsontwerp ‘houdende bepalingen inzake de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’.

Verslag over het wetsontwerp houdende bepalingen inzake de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 0967/003.

Wet 28 juni 2015 tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie, BS 6 juli 2015.

Rechtspraak

HvJ 28 februari 2012, nr. C-41/11, ECLI:EU:C:2012:103.

HvJ 28 juli 2016, nr. C-379/15, ECLI:EU:C:2016:603.

HvJ 29 juli 2019, nr. C-411/17, ECLI:EU:C:2019:622.

HvJ 29 juli 2019, nr. C-411/17, concl. A-G J. Kokott, r.o. 216, ECLI:EU:C:2018:972.

GwH 5 maart 2020, nr. 34/2020.

RvS 6 november 2006, nr. 164.368.

RvS 9 oktober 2012, nr. 220.914.

RvS 13 november 2013, nr. 225.473.

Rechtsleer

BORTELS, H., “De handhavingsbevoegdheid van het Grondwettelijk Hof in het prejudicieel contentieux dan toch door de bijzondere wetgever erkend”, TBP 2017, afl. 3, 166-171.

GENTILE, G., “Inter-Environnement Expanded: Another Brick Out of the Wall of EU Law Supremacy?”, European Papers 2017, vol. 2, no. 1, 321-327.

LAVRYSEN, L., SCHOUKENS, H., “Milieueffectrapportage” in CANNOOT, P., GOOSSENS, J., VANDE LANOTTE, J., e.a., Rechtsbescherming in het publiekrecht: kan er nog gebouwd worden in Vlaanderen?, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2016, 481-568.

THEUNIS, J. en VANHELLEMONT, A., “Rechtspraak in kort bestek: juli 2018 t.e.m. december 2018 (GwH – EHRM – HvJ)”, MER 2019, afl. 2, 148.

THEUNIS, J., “Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling door de Raad van State” in VAN DAMME, M., e.a., De hervorming van de Raad van State, Brugge, Die Keure, 2014, 95-124.

VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., HAECK, Y., e.a., Belgisch publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2015, 1594 p.

VERSTRAELEN, S., Rechterlijk overgangsrecht, Antwerpen, Intersentia, 2015, 293-335.

Varia

BAERT, D. en VERHAEGHE, N., “Vervroegde sluiting dreigt voor kernreactoren Doel 1 en 2”, VRT NWS, 5 maart 2020.

BIENSTMAN, M., “Iedereen gelijk voor de wet: Grondwettelijk Hof vernietigt levensduurverlenging kerncentrales Doel 1 en 2”, Persbericht Bond Beter Leefmilieu en Inter-Environnement Wallonie, 5 maart 2020.

Afbeelding

Publiek domein, Wikimedia Commons.

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *