Ségolène de Borchgrave en Ayana Dootalieva (master studenten rechten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus University Rotterdam),Pieter Cannoot (assistent, UGent) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

Burgers en milieuverenigingen wijzen de overheid steeds vaker op haar verantwoordelijkheid in de strijd tegen klimaatverandering. Omwille van de toenemende bewustwording van deze problematiek, worden overal ter wereld klimaatzaken bij de rechter ingeleid. De moeilijke, maar uiterst belangrijke vraag stelt zich in hoeverre rechters de overheid kunnen dwingen tot het nemen van bepaalde maatregelen zonder hierbij afbreuk te doen aan het principe van de scheiding der machten.

Participatie van de burger in het beleid

In de loop van de laatste halve eeuw zijn de manieren waarop de burger kan participeren in het beleid gegroeid. De ‘eerste generatie’ burgerparticipatie voorziet in de ‘klassieke’ beroepsmogelijkheden voor de burger en informatieplichten in hoofde van de overheid. Vanaf de jaren ’90 is het ook mogelijk voor de burger om voorafgaand aan de besluitvorming zijn stem te laten horen. Men spreekt ter zake van interactieve beleidsvorming. Rond de eeuwwisseling is daar een derde generatie bijgekomen. Sindsdien wordt het immers steeds meer aanvaard dat de burger zélf het initiatief in handen neemt. Enerzijds is de participatie dan niet noodzakelijk meer het gevolg van de mogelijkheden aangeboden door het overheidsorgaan zelf. Anderzijds blijft het wel een vorm van participatie, aangezien de beslissingsbevoegdheid bij de overheid blijft. Deze waaier aan opties zorgt ervoor dat we vandaag de dag van een ‘participatie-samenleving’ kunnen spreken. Binnen deze opties wordt de laatste tijd echter vaak beroep gedaan op andere organen dan het besluitvormend orgaan, in het bijzonder de rechter, hetgeen niet altijd tot evidente gevolgen leidt.

Public interest litigation met het oog op een wetgevingsbevel

Een fenomeen dat reeds langer in de VS bestaat en bij ons aan bekendheid wint, is public interest litigationHierbij trachten private actoren via de rechter de behartiging van allerlei maatschappelijke belangen af te dwingen, gaande van consumenten-, mensen- en werknemersrechten tot een gezond leefmilieu en dierenwelzijn. Het kunnen bestuurs-of civielrechtelijke procedures betreffen, gericht tegen overheden of bedrijven. Kenmerkend aan dergelijke procedures is dat ze de private belangen van de betrokkenen overstijgen, toekomstgericht zijn en vaak geïnitieerd worden door of met de steun van belangengroeperingen. Een procedure voor de rechter kan op die manier een motor tot verandering binnen de maatschappij in gang zetten. Over de hele wereld worden klimaatzaken op poten gezet door diverse organisaties: van KlimaSeniorinnen, dat meer dan 700 bejaarde Zwitserse vrouwen vertegenwoordigt, tot Our Children’s Trust, een organisatie die de belangen van Amerikaanse jongeren verdedigt.

Ook in België hebben we onze eigen Klimaatzaak. In 2015 dagvaardde de gelijknamige vzw de drie gewesten en de federale Staat voor de civiele rechter. Volgens Klimaatzaak zijn deze vier Belgische overheden nalatig en komen ze hun internationale plichten inzake emissiereducties niet na. In plaats van een klassieke schadevergoeding te vorderen – waar de strijd tegen klimaatverandering toch niet mee gebaat zou zijn – wordt een wetgevingsbevelgevorderd. Zo wordt namelijk onder meer gevorderd dat de rechter de gedaagden beveelt om het gezamenlijk volume van de jaarlijkse Belgische emissies van broeikasgassen tegen 2020 te doen beperken met 40%, althans minstens 25%, ten opzichte van 1990. Dit roept natuurlijk fundamentele vragen op. Kan de Belgische rechter hier op ingaan of dreigt hij zich dan te veel buiten de grenzen van zijn eigen macht te begeven? 

De scheiding der machten onder druk?

Het beginsel van de scheiding der machten staat niet expliciet in de Belgische grondwet. Desalniettemin wordt aangenomen uit het feit dat de Grondwet drie organen met eigen functies onderscheidt (wetgevend, uitvoerend en rechterlijk), dat ook in België de trias politicageldt. De drie categorieën organen werken samen, controleren en beperken elkaar, opdat nooit één van hen zou overheersen. Een absolute scheiding is er echter niet, waardoor hun machten niet exclusief zijn en het soms zelfs beter is te spreken van “samenwerking” dan “scheiding”. Dit neemt niet weg dat bijvoorbeeld het principe dat de rechter zich niet in de plaats mag stellen van de overheid, hetgeen werd bevestigd door het Hof van Cassatie in zijn arrest van 4 maart 2004, nog steeds belangrijk is: "Zelfs al  kent  artikel 159  van  de gecoördineerde  Grondwet  aan  de  justitiële rechter  de  bevoegdheid
 toe  administratieve  handelingen op  hun  wettigheid te  toetsen,  dan nog  laat  het rechtsbeginsel  van
  de scheiding  der  machten deze niet toe zijn standpunt in de plaats te stellen van de overheid bij het bepalen van de beleidskeuze." 
In casu ging het om een beroepsinstantie die zich had moeten uitspreken over het door de federale regering uitgevaardigd spreidingsplan van de Luchthaven Brussel-Zaventem. Het Hof van Beroep te Brussel specificeerde in zijn beslissing de zones waarbinnen de vliegroutes gelijk moesten worden gespreid. Dit zou volgens het Hof van Cassatie indruisen tegen de scheiding der machten, met een verbreking van het arrest tot gevolg. Zou dit een voorbode kunnen zijn voor het lot van de vordering tot wetgevingsbevel van vzw Klimaatzaak of zijn de tijden aan het veranderen?

De Nederlandse Klimaatzaak

België is zeker niet het enige land waar wetgevingsbevelen en de scheiding der machten oog in oog komen te staan. Aangezien vzw Klimaatzaak de mosterd haalde bij haar noordelijk precedent, is het interessant na te gaan hoe de Nederlandse rechter op deze kwestie reageerde. Stichting Urgenda vorderde namelijk een quasi identiek wetgevingsbevel van de Nederlandse overheid en werd op 24 juni 2015 door de rechtbank Den Haag in het gelijk gesteld. Het Hof meende dat “(…) toewijzing van een of meer onderdelen van de vordering ook politieke consequenties kan hebben en in zoverre de politieke besluitvorming kan doorkruisen. Maar dat is in een rechtsstaat inherent aan de rol van de rechter ten opzichte van overheidsorganen. Zo vormt ook de mogelijkheid – en in deze zaak zelfs de zekerheid – dat de kwestie ook en vooral onderwerp van politieke besluitvorming is, geen grond om de rechter te beperken in zijn opdracht en bevoegdheid om een rechtsgeschil te beslechten.” Desalniettemin vereist het Hof “grote terughoudendheid of zelfs abstinentie […] als het gaat om beleidsmatige afwegingen van uiteenlopende belangen die de inrichting of de ordening van de samenleving betreffen. De rechter moet zich ervan bewust zijn dat hij slechts een rol speelt in een rechtsgeschil tussen twee of meer partijen.”

Uiteindelijk verplichtte de rechtbank de Nederlandse overheid om de uitstoot van broeikasgassen met 25% te reduceren ten opzichte van 1990. Bovendien besloot het Hof dat de “hier besproken vordering niet strekt tot een gebod of bevel aan de Staat om bepaalde maatregelen van wetgeving of beleid te treffen. In geval van toewijzing van de vordering behoudt de Staat de volle, bij uitstek aan hem toekomende, vrijheid om te bepalen op welke wijze hij gevolg geeft aan het desbetreffende bevel.” Met andere woorden blijft het aan de Staat om de wijze te bepalen waarop dat percentage behaald zal worden. Op die manier heeft de rechter getracht een evenwicht te vinden tussen een te strakke opvatting van de trias politicaen doorgedreven rechterlijk activisme. De zaak is nu hangende in beroep en kan daarna nog in cassatie naar de Hoge Raad gaan. Over het algemeen wordt aangenomen dat de Nederlandse overheid zich (te) weinig bewust was van de civielrechtelijke setting en te weinig elementen in het dossier heeft aangedragen op basis waarvan de rechter kon beslissen. Dergelijke laksheid zal de overheid in beroep hoogstwaarschijnlijk niet meer aan de dag leggen. To be continued!

Klimaatzaken in de VS

Ook in de zaak geïnitieerd door Our Children’s Trust, rees de vraag of de rechter de Amerikaanse overheid kon bevelen haar klimaatbeleid te wijzigen zonder de scheiding der machten te ondergraven. In de VS wordt aangenomen dat de trias politica strikter wordt ingevuld dan in Europa. Geregeld wordt dan ook de “political questions doctrine” ingeroepen, op basis waarvan rechters enkel juridische en geen politieke kwesties mogen behandelen. Anderzijds zijn de VS ook de bakermat van public interest litigation, waar dit sinds de jaren ’60 voor allerhande doeleinden wordt gebruikt, met inbegrip van klimaatzaken. Op 10 november 2016 velde het District Court of Oregon een beslissing die op meerdere punten op de Urgenda uitkomst lijkt. Vooreerst stelt de rechter dat “However, the scope of the political question doctrine should not be overstated. As Alexis de Tocqueville observed, "[t]here is hardly any political question in the United States that sooner or later does not turn into a judicial question.” Dit kwam evenwel niet als een donderslag bij heldere hemel. De political question doctrineheeft zijn wortels in de befaamde Marbury v. Madison zaak (1803) en werd gepreciseerd in de Baker v. Carr zaak (1962), waarin het US Supreme Court zes criteria oplijstte opdat sprake is van een political question. In de voorliggende zaak werd geoordeeld dat niet aan deze criteria voldaan is en de rechter dus mag oordelen over de zaak. Dit kadert in een algemene tendens, waar ook het US Supreme Court mee op surft, om de doctrine minder strikt toe te passen. Dat neemt niet weg dat het District Court of Oregon besloot dat “this Court would no doubt be compelled to exercise great care to avoid separation-of-powers problems in crafting a remedy. The separation of powers might, for example, permit the Court to direct defendants to ameliorate plaintiffs’ injuries but limit its ability to specify precisely how to do so.” 

De strijd tegen luchtvervuiling 

De Britse milieuvereniging ClientEarth vorderde eveneens een wetgevingsbevel opdat de overheid de opgestelde luchtkwaliteitsplannen zou herzien om de grenswaarden van stiktofdioxide zo snel mogelijk in overeenstemming te brengen met de EU-richtlijn inzake luchtkwaliteit. Het argument van de rechter in eerste aanleg tegen de toekenning van een wetgevingsbevel was het feit dat zo’n bevel “would raise serious political and economic questions which are not for this court”. De vordering van ClientEarth werd bijgevolg zowel in eerste aanleg als in hoger beroep afgewezen omwille van het politieke karakter ervan. Het UK Supreme Court was echter een andere mening toegedaan en oordeelde dat de regering de betrokken richtlijn schond. Het Supreme Court stelde in diezelfde zaak een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie, waarop het Hof duidelijk antwoordde dat nationale rechters aangewezen zijn om de richtlijn inzake luchtkwaliteit af te dwingen door “alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel.” Het Hof ging nog verder door de nationale rechter toe te laten om de inhoud van een door de overheid opgesteld luchtkwaliteitsplan te beoordelen teneinde te bepalen of de vooropgestelde maatregelen toereikend zijn om de doelstellingen inzake luchtkwaliteit zo snel mogelijk te behalen. Het Supreme Court kende uiteindelijk de vordering van ClientEarth toe en beval de regering om alsnog nieuwe luchtkwaliteitsplannen op te stellen. Het Supreme Court heeft de inhoud van de te nemen maatregelen niet gepreciseerd waardoor de regering vrij was om het wetgevingsbevel zelf in te vullen. Ook hier werd dus gedanst omheen de scheiding der machten. Het Supreme Court heeft rechterlijke controle uitgeoefend op de uitvoerende macht zonder te bruusk in diens domein van politieke besluitvorming te treden.

De uitkomst schiep een precedent voor andere luchtvervuilingszaken in de Europese Unie, waaronder in Nederland en Duitsland. Afgelopen maart werd ook bekend dat Greenpeace zowel de Vlaamse als Waalse regering voor de rechter sleept, terwijl een zaak vanwege enkele burgers en ClientEarth tegen de Brusselse gewestregering reeds enige tijd hangende is.

Conclusie

Het beginsel van de scheiding der machten hoeft in klimaatzaken op zich geen absolute hinderpaal te zijn voor de toekenning van een wetgevingbevel. Een basisprincipe van het rechtsstaatbeginsel is immers net het bestaan van onderlinge controle tussen de drie staatsmachten, evenwel zonder onevenredig in elkaars domein te treden. Zo kan een rechter zijn opdracht van rechterlijke controle over de wetgevende en uitvoerende macht vervullen, op voorwaarde dat hij niet op de stoel van het bestuur gaat zitten. In geval van de toekenning van een wetgevingsbevel behoudt de Staat dus in principe, in de woorden van de rechtbank Den Haag “de volle, bij uitstek aan hem toekomende, vrijheid om te bepalen op welke wijze hij gevolg geeft aan het desbetreffende bevel.” Het blijft natuurlijk afwachten hoe de Urgenda-zaak verder evolueert en hoe de vraag naar wetgevingsbevelen in de Belgische Klimaatzaak en de Zwitserse KlimaSeniorinnen-zaak zal beantwoord worden.

Bibliografie

Cole, J. P., “The Political Question Doctrine: Justiciability and the Separation of Powers”, Parlementair Onderzoeksrapport 2014, https://fas.org/sgp/crs/misc/R43834.pdf

Enneking, L. en De Jong, E.,“Regulering van onzekere risico’s via public interest litigation?”, Nederlands Juristenblad2014, volume 2014, nummer 23, 1542 – 1551, www.researchgate.net/profile/Liesbeth_Enneking/publication/269928216_Regulering_van_onzekere_risico's_via_public_interest_litigation/links/549956240cf22a83139534f4/Regulering-van-onzekere-risicos-via-public-interest-litigation.pdf

Lancksweerdt, E., “Burgerparticipatie bij grote infrastructurele projecten: een mogelijkheid tot burgerschap, samenwerking en creativiteit” in Vande Lanotte, J.,Goossens, J. en Cannoot, P. (eds.), Rechtsbescherming in het publiekrecht: kan er nog gebouwd worden in Vlaanderen?, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 123-157.

Lancksweerdt, E., Handboek burgerparticipatie, Brugge, Die Keure, 2009, 654 p.

Lust, S., Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, Die Keure, 2010, 161 p.

Ryall, A., “Enforcing EU Environmental Law against Member States: Air Pollution, National Courts and the Rule of Law”, Eur. J. Risk Reg.2015, 305-308.

Soete, A. en Schoukens, H., "Klimaatverandering in de rechtbank. De rechter als scherprechter bij een falend milieubeleid?" NjW2016, afl. 338, 186-203, https://biblio.ugent.be/publication/6966719/file/7261053.pdf

Taddei, U., “ A right to clean air in EU law? Using litigation to progress from procedural to substantive environmental rights”, Environmental Law Review2016, 3-7.

Van Den Broeck, J., Albrechts, L., Segers, R., Strategische ruimtelijke projecten: maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend, Brussel, Politeia, 2010, 318 p.

Dagvaarding Klimaatzaak, https://www.klimaatzaak.eu/documents/dagvaarding_nl.pdf

Dagvaarding Urgenda, http://www.urgenda.nl/documents/DagvaardingKlimaatzaak19-11-13.pdf

Uitspraak Urgenda, https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:7145

https://www.ourchildrenstrust.org/

https://klimaseniorinnen.ch

Beslissing van 10 november 2016 in Juliana v. United States of America, https://static1.squarespace.com/static/571d109b04426270152febe0/t/5824e85e6a49638292ddd1c9/1478813795912/Order+MTD.Aiken.pdf

Productie door de burger: democratischer dan volksvertegenwoordiging, http://hdl.handle.net/11245/1.360705

Uitspraak Nederlandse zaak inzake luchtvervuiling, https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2017:10171

Bron afbeelding

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *