Marion Baetens, Michiel Vervliet(master studenten rechten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus University Rotterdam),Pieter Cannoot (assistent, UGent) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

Bij Koninklijk Besluit van 18 maart 2018 werd Fientje Moerman benoemd als rechter van het Grondwettelijk Hof, ter vervanging van Etienne De Groot, die met pensioen gaat. De komende vijf jaar zullen nog acht benoemingen plaatsvinden, telkens ter vervanging van rechters die met pensioen gaan. Aan dergelijke benoemingen wordt traditioneel weinig aandacht besteed door de media. Het grote publiek is dan ook doorgaans niet bekend met de zetelende rechters in het Hof. Toch oefenen zij een belangrijke functie uit in de samenleving door het toetsen van de wetten, decreten en ordonnanties aan de Grondwet. Net daarom is het merkwaardig dat de benoemingen van de rechters weinig transparant gebeuren, zonder volwaardig maatschappelijk en parlementair debat.

 

De rol van een Grondwettelijk Hof 

Artikel 1 van de Bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof (BWGH) kent het Hof de bevoegdheid toe om wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan bepaalde delen van de Grondwet. Een lezing van artikel 1 BWGH geeft echter enkel het topje van de grondwettelijke ijsberg weer. Alec Stone Sweet heeft bijvoorbeeld uitgebreid onderzocht hoe grondwettelijke hoven – volgens hem – in landen met bicameralisme in de praktijk functioneren als een ‘derde wetgevende kamer’. Grondwettelijke hoven moeten vaak een afweging maken (‘balancing’) tussen enerzijds een grondrecht van een individu of groep en anderzijds het grondrecht van een ander of een legitiem beleidsdoel van de overheid. Bij het maken van een dergelijke afweging, dienen de rechters een proportionaliteitstoets toe te passen. Die toets komt meestal neer op de vraag of er minder ingrijpende maatregelen mogelijk waren om eenzelfde resultaat te bereiken. Wanneer rechters die balans opmaken, doen ze volgens Stone Sweet eigenlijk aan wetgevend werk. Op dat moment gaan zij na of andere wetgevende initiatieven mogelijk waren, of beoordelen ze op zijn minst een eerdere, door het Parlement gemaakte afweging. De afweging tussen botsende rechten leidt dus vaak tot een eerder ‘politieke’ beslissing.

Ook de Belgische (bijzondere) wetgever was zich daar eind jaren tachtig reeds van bewust bij het omvormen van het Arbitragehof tot een de facto Grondwettelijk Hof door het uitbreiden van de toetsingsbevoegdheid. Het Arbitragehof mocht voortaan wetten toetsen aan het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. De vrees voor een gouvernement des juges werd bij deze bespreking uitdrukkelijk aangehaald: “Het gelijkheidsbeginsel is immers in hoge mate een beginsel waarin het juridische en het politieke, de legaliteit en de opportuniteit, innig verstrengeld zijn.

Het Grondwettelijk Hof overstijgt de klassieke scheiding tussen de drie staatsmachten. Ze draagt kenmerken in zich van een instelling die behoort tot de wetgevende macht, en van een instelling van de rechterlijke macht. Het is een rechtscollege sui generis. De onderlinge verhouding tussen (grond)wetgever en Grondwettelijk Hof kan dan ook niet omschreven worden als een traditionele principalagentrelatie. Het Hof voert niet enkel slaafs uit wat de (grond)wetgever hem opdraagt. Integendeel, het Hof gebruikt zijn bevoegdheden om een tegenmacht te bieden. Alec Stone Sweet omschrijft de onderlinge relatie dan ook als een trusteeshipzoals eerder beschreven door Giandomenico Majone. De grondwetgever geeft aan het Grondwettelijk Hof een volmacht om in bepaalde gevallen op te treden en garandeert zijn onafhankelijkheid. De (grond)wetgevende macht staat dus eigenlijk de bevoegdheid tot interpretatie van de grondwet af, aangezien de grondwet eenonvolledig contract is met vage bewoordingen dat vaak ruimte laat voor interpretatie. De grondwet is het resultaat van een compromis tussen verschillende politieke actoren, waardoor onduidelijkheden en verschillende visies kunnen bestaan over wat de precieze invulling is van de rechten en verplichtingen die erin zijn opgenomen. Het is dan ook aan het Grondwettelijk Hof om interpretatiekeuzes te maken en grondrechten tegen elkaar af te wegen.

Samenstelling van het Hof

Het hybride karakter van het Grondwettelijk Hof wordt nog duidelijker wanneer we naar zijn samenstelling kijken. Het Hof wordt gekenmerkt door een dubbele pariteit. Eerst en vooral vereist artikel 31 BWGH dat er zes Nederlandstalige en zes Franstalige rechters zetelen in het Hof. Vervolgens moeten, volgens artikel 34 BWGH, binnen elke taalgroep evenveel rechters zetelen met een politieke achtergrond als met een juridische achtergrond (hoogleraar in de rechten aan een Belgische universiteit, magistraat in het Hof van Cassatie of de Raad van State of referendaris bij het Grondwettelijk Hof). Doordat het Hof eind jaren tachtig bevoegd werd voor het beslechten van constitutionele problemen met een politieke dimensie, achtte de wetgever het noodzakelijk dat zes van de twaalf rechters politieke ervaring hadden opgedaan als lid van de Kamer of de Senaat (en later ook de deelstaatparlementen). Dit is trouwens de enige professionele vereiste voor de zes rechters met een politiek verleden. Deze politieke ervaring volstond volgens de Regering om een nuttige inbreng te kunnen doen als rechter in het Hof. Een rechtendiploma werd niet noodzakelijk bevonden.

Ter vergelijking onderzoeken we de samenstelling van de Grondwettelijke Hoven uit vier andere West-Europese, civielrechtelijke jurisdicties. Zij stellen vaak wel strengere eisen voor hun hoogste rechters inzake juridische kwalificaties. In het Duitse Bundesverfassungsgericht moeten alle rechters over de kwalificaties beschikken die toegang geven tot het ambt van een rechter. Ook het Italiaanse Corte Costituzionale en het Spaanse Tribunal Constitucional bestaan uit rechters met een jarenlange professionele ervaring in de juridische wereld. Het Franse Conseil Constitutionnel kent evenwel geen enkele bijzondere wettelijke vereiste voor kandidaat-rechters, al worden in de praktijk enkel personen benoemd die hun juridische en/of politieke competentie reeds hebben bewezen.

Het gevolg hiervan is dat in de Franse Conseil Constitutionnel bijna uitsluitend rechters zetelen met een parlementair of ministerieel verleden. Ook in Italië wijst de praktijk uit dat een groot deel van de rechters oud-politici zijn. In Spanje en Duitsland is dit dan weer zeldzaam. Het merendeel van de onderzochte jurisdicties vereist dus van elke rechter in het Grondwettelijk Hof een uitgebreide juridische achtergrond. Opvallend is ook dat geen enkele van de vier onderzochte jurisdicties wettelijk vereist dat er voormalige politici zetelen in het Grondwettelijk Hof. 

In 2003 werd nog een extra vereiste toegevoegd aan de samenstelling van het Hof. Artikel 34, §5 BWGH bepaalde voortaan dat het Hof samengesteld moest zijn uit rechters van verschillend geslacht, wat in 2003 niet het geval was. Sinds 1 juli 2014 vereist dit artikel dat zowel onder de rechters met een juridisch, als die met een politiek verleden, elk geslacht met ten minste één derde van de rechters vertegenwoordigd is.

Concrete benoemingsprocedure

Art. 32 BWGH geeft de Koning (de facto de Regering) het recht om de rechters te benoemen die beurtelings door de Kamer en door de Senaat worden voorgedragen. De praktijk ziet er evenwel totaal anders uit. De Belgische politieke partijen verdelen een hele resem politieke posten volgens een verdeelsleutel die gebaseerd is op de verkiezingsuitslagen. Het notoire ‘systeem D’Hondt’ wordt ook gebruikt voor het voordragen van kandidaat-rechters in het Grondwettelijk Hof. Zo was de beslissing om Fientje Moerman voor te dragen als vervanger voor Etienne De Groot eigenlijk een beslissing die werd genomen binnen haar partij, Open VLD. Deze praktijk reduceert uiteraard de impact van de parlementsleden en senatoren op de benoemingsprocedure, en kan gekaderd worden binnen de toegenomen particratie in het Belgisch democratisch bestel.

Tegelijk draagt deze praktijk bij tot een zekere apathie in de pers en bij de publieke opinie, wanneer een rechter wordt voorgedragen die geen (bekend) politicus is geweest. Uit onderzoek door Evelyne Maes bleek dat onze media intensiever berichten over benoemingen in het Amerikaanse Hooggerechtshof, dan over benoemingen in ons eigen Grondwettelijk Hof.

Mede om deze redenen pleit Evelyne Maes voor wettelijk verplichte en publieke hoorzittingen door een parlementaire commissie voor elke kandidaat-rechter. Op die manier kunnen parlementsleden, media en de bevolking zich een mening vormen over de competenties van de kandidaat. De recente massale media-aandacht, ook in Vlaanderen, voor de opvolging van Justice Antonin Scalia, of bijvoorbeeld met betrekking tot kandidaat-rechter Matthew Spencer Petersen na diens belabberde optreden in een Senaatscommissie, lijken deze analyse te bevestigen. Bij dergelijke hoorzitting kan er ook gepolst worden naar de maatschappijvisie van de rechter. Het belang daarvan komt hieronder aan bod.

Beslissingen van het Hof

Toon Moonen onderzocht welke factoren een invloed spelen bij de besluitvorming van het Hof. Daarbij horen de gehanteerde interpretatieve methode, de interpretaties van de Belgische Grondwet door andere rechters (zowel binnen België, als in het buitenland en op supranationaal niveau) en de interpretatie van de Grondwet door de andere staatsmachten. Uit zijn onderzoek blijkt evenwel dat deze argumenten vaak slechts richtinggevend zijn, en niet noodzakelijk leiden tot een eenduidige conclusie. Dit betekent in de praktijk dat de rechters vaak een beslissing kunnen nemen die aansluit bij hun visie op mens en maatschappij. Ongetwijfeld zijn er onderling verschillen tussen de maatschappijvisies van de rechters. Alex Arts, voormalig voorzitter van de Nederlandse taalgroep in het Hof, erkende bijvoorbeeld dat de arresten van het Hof inhoudelijk zouden kunnen veranderen naargelang het een meer progressieve of meer conservatieve samenstelling krijgt.

Nochtans brengt het Hof zijn beslissingen naar buiten alsof zij eensgezind worden aangenomen. In België geldt namelijk het geheim van het beraad. Dit principe beperkt het Hof in zijn mogelijkheden om zijn beslissingen uitvoerig te motiveren, aangezien alle besprekingen tussen magistraten en geschriften die het arrest voorafgaan, geheim blijven. Dit principe houdt ook een verbod in op de publicatie van afwijkende meningen (zogenaamde concurringen dissentingopinions) door de rechters. Deze praktijk is wel gangbaar in het Hooggerechtshof van de Verenigde Staten. Ook in continentaal Europa komt dit instrument voor. Zo kan het Bundesverfassungsgericht sinds 1970 afwijkende meningen van rechters publiceren, en publiceert zij ook het stemgedrag van de rechters.

Het moet wel worden opgemerkt dat de leden van het Bundesverfassungsgericht veel minder gebruik maken van afwijkende meningen dan hun collega’s in het Amerikaanse Hooggerechtshof. Dit heeft onder meer te maken met een verschillende juridische cultuur. In de Verenigde Staten is veel meer bekend welke rechters deel uitmaken van het Hooggerechtshof, en het Hof ontleent zijn legitimiteit deels van het gezag dat deze personen uitstralen. Bij ons is het vooral de instelling zelf die dit gezag uitdraagt, niet zozeer de individuen die er in zetelen. Afwijkende meningen lijken dus minder goed te passen binnen dergelijke cultuur. 

Conclusie

Uit een beknopte rechtsvergelijking blijkt dat een Grondwettelijk Hof niet altijd rechters heeft met een politieke achtergrond. De keuze valt echter wel te verdedigen, aangezien het Grondwettelijk Hof in de praktijk vaak fungeert als een ‘derde wetgevende kamer’ waarin ‘politieke’ beslissingen worden genomen bij de afweging tussen botsende grondrechten. Zij kunnen uit hun ervaring putten om de impact van politiek gevoelige beslissingen te voorspellen.

Wat zeker voor kritiek vatbaar is, is de huidige benoemingsprocedure. De arresten van het Hof houden geregeld belangrijke politieke keuzes in, waarbij het persoonlijke wereldbeeld van de rechters een rol speelt. In het licht daarvan is het belangrijk dat een benoeming van de rechters het resultaat is van een transparant en democratisch proces. Verplichte hoorzittingen zouden kunnen bijdragen aan een beter parlementair én maatschappelijk debat, wat de transparantie zou verhogen. Dergelijke hoorzittingen zouden tegelijk ook de rol van parlementsleden en senatoren versterken, wat ten goede kan komen aan de democratische legitimiteit van de rechters.

Bibliografie

  • Hand.Kamer 1988-89, 30 december 1988, nr. 633/4.
  • MAES, E., De rol van een grondwettelijk hof in een rechtsstatelijk perspectief, Leuven, Faculteit Rechtsgeleerdheid KUL, 2016, 598 + 40 p.
  • MOONEN, T., Het Grondwettelijk Hof en de Interpretatie van de Grondwet: een perspectief op argumenten en legitimiteit, Gent/Hasselt, UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid/UHasselt Faculteit Rechten, 2014, 680 p.
  • STONE SWEET, A., Governing with Judges; Constitutional Politics in Europe, Oxford, OUP, 2000, 232 p.
  • VAN DORMAEL, K.-J., Het Grondwettelijk Hof: rechter of regelgever?, Gent, Groep Larcier, 2015, 117 p.
  • BOONE, R., “Een diverser Grondwettelijk Hof, voor meer legitimiteit en kwaliteit”, Juristenkrant2016, afl. 324, 8-9.
  • MAES, E., “Waarom geen hoorzitting voor nieuwe rechters Grondwettelijk Hof”, Juristenkrant2013, afl. 279, 10.
  • MAJONE, G., “Two Logics of Delegation”, European Union Politics2001, vol. 2, afl. 1, 103-122.
  • STONE SWEET, A., “Constitutional Courts and Parliamentary Democracy”, West European Politics2002, vol. 25, 77-100.
  • STONE SWEET, A., “Proportionality Balancing and Global Constitutionalism”, Columbia Journal of Transnational Law2008, vol. 47, 73-165.
  • STONE SWEET, A., “Constitutionalism, Rights and Judicial Power”, Comparative Politics2011, 219-239.

Foto: https://www.demorgen.be/binnenland/fientje-moerman-voorgedragen-voor-het-grondwettelijk-hof-bd817151/

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *