Frederik Rogiers en Marie Hoste (master studenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – assistant professor, Erasmus University of Rotterdam) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

De gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2018 waren het startschot voor een lokale stoelendans. Coalities werden gesmeed en burgemeesterssjerpen verdeeld. De verkozene met de meeste stemmen wordt immers niet noodzakelijk de volgende burgemeester. Hoe zwaar weegt de stem van de kiezer door en hoe ver reikt de macht van de partijen? Niet alleen in België wordt de vraag gesteld waarom de burgemeester eigenlijk niet rechtstreeks wordt verkozen. In Nederland is de invoering van een gekozen burgemeester vandaag een actuele discussie en in Duitsland beroerde het de gemoederen enkele jaren geleden. In het debat over de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, is het van belang om ook stil te staan bij de wijzigingen die dit teweegbrengt in de verhouding tot de gemeenteraad.

Belangstelling voor een rechtstreeks verkozen burgemeester

De toon werd meteen gezet toen burgemeester Bart Somers tijdens het VTM-middagnieuws van 16 september de oproep deed voor ‘de rechtstreekse verkiezing’ van de burgemeester. Hoewel de gemeenteraadsverkiezingen voorbij zijn, blijft deze vraag actueel. De stoelendans om de burgemeesterssjerp heeft in verschillende Belgische gemeenten het nodige stof doen opwaaien. De stad Gent en zijn toekomstige burgemeester Mathias De Clercq vormen daar een mooi voorbeeld van. Hijzelf eigende zich de sjerp op de verkiezingsavond al toe nadat hij de meeste voorkeurstemmen had behaald. Zoals verder zal blijken, werkt de benoeming van de burgemeester in België echter niet op die manier. Het kostte hem dan ook heel wat weken van politiek getouwtrek en toegevingen om een coalitie te vormen en de sjerp te bemachtigen.

Toekenning van de Vlaamse burgemeesterssjerp

De huidige burgemeestersbenoeming in Vlaanderen wordt geregeld door artikel 59 van het Vlaamse Gemeentedecreet. De burgemeester wordt voorgedragen door de gemeenteraadsleden van de nieuwe meerderheid en door de Vlaamse Regering benoemd. Hierna legt de kandidaat-burgemeester in handen van de Gouverneur de eed af. Deze regeling vindt zijn grondslag in het feit dat de burgemeester als lokaal mandataris het hoofd van de gemeente is, maar daarnaast ook de rol van vertegenwoordiger van de Regering vertolkt op het gemeentelijk niveau. De facto gebeurt de benoeming door de gemeenteraad omdat de Vlaamse Regering, onverminderd de eigen beoordelingsbevoegdheid, de voorstellen van de gemeenteraad nagenoeg altijd volgt. Verder is de burgemeester van rechtswege voorzitter van het college van burgemeester en schepenen en kan hij voorgedragen worden als gemeenteraadsvoorzitter.

In 2001 onderschreef de Vlaamse regering Dewael het principe van de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester in een aanvullende regeringsverklaring met als doel de burger bij lokale verkiezingen een werkelijk voelbare beslissingsbevoegdheid te geven. Toch slaagden de regeringspartners er niet in om het Gemeentedecreet, inclusief de rechtstreekse verkiezing, goed te keuren. De realisatie van een nieuw Gemeentedecreet werd één van de grote uitdagingen in de legislatuur 2005-2009. Door de grote tijdsdruk werd echter beslist de meer heikele thema’s, waaronder de rechtstreekse burgemeestersverkiezing, later te bespreken op een forum ter versterking van de democratie. Tot op vandaag heeft er een forum, noch een wijziging in de burgemeestersbenoeming plaatsgevonden.

De semiautomatische benoeming in Wallonië

Hoe verhoudt het Vlaamse systeem zich tegenover dat in Wallonië? In het zuiden van ons land werd met de Code Wallon de la démocratie locale et de la décentralisation voor een
semiautomatische benoeming van de burgemeester gekozen. De benoeming gebeurt in drie fasen: eerst de coalitievorming, daarna het bepalen van de grootste partij binnen deze coalitie en tot slot wordt de kandidaat met de meeste voorkeurstemmen uit deze partij van rechtswege benoemd tot burgemeester. Hoewel dit op het eerste zicht een vorm van meer rechtstreekse democratie lijkt, mag het belang ook niet overschat worden. De invloed van de burger is namelijk nog steeds van indirecte aard. De benoeming wordt immers beïnvloed door de vorming van de meerderheidscoalitie, dewelke niet noodzakelijk de grootste partij bevat. In Vlaanderen maakte anno 2013 de grootste partij in 78% van de gemeenten deel uit van het bestuur. In Wallonië bedroeg dit aandeel slechts 67%.

De discussie in Nederland

Ook in Nederland wordt de burgemeester vooralsnog door de hogere overheid benoemd. Op grond van artikel 131 van de Nederlandse Grondwet wordt de burgemeester door de Kroon benoemd. De gemeenteraad stelt in overleg met de Commissaris van de Koning een vacatureprofiel op. Nadat de Commissaris een selectie heeft gemaakt en de vertrouwenscommissie, bestaande uit gemeenteraadsleden, een advies heeft gegeven, draagt de gemeenteraad twee kandidaten voor. Op basis hiervan benoemt de minister van Binnenlandse Zaken de burgemeester. Net zoals in Belgïe, volgt de minister in de meeste gevallen de voordracht van de gemeenteraad. Toch zijn er wel degelijk enkele verschillen tussen beide landen.

Vooreerst is de invloed van de hiërarchisch hogere overheid groter door de inbreng van de Commissaris. Ten tweede vallen de zittingstermijnen van de gemeenteraad en de burgemeester niet samen, aangezien de eerste voor vier jaar wordt verkozen terwijl de tweede voor zes jaar wordt benoemd. Finaal dient men ook rekening te houden met de verschillende politieke culturen. Zo is de Nederlandse burgemeester in de eerste plaats eerder een apolitieke bestuurder, terwijl de Vlaamse burgemeester net een duidelijk politiek mandaat heeft.

Op 20 november 2018 werd voorts het voorstel tot deconstitutionalisering van artikel 131 van de Nederlandse Grondwet goedgekeurd. Hiermee eindigt een eerste fase in de jarenlange politieke discussie over de benoemingswijze van de burgemeester. Het goedgekeurde voorstel bevat echter geen benoemingswijze. Wel maakt de deconstitutionalisering het voor de wetgever eenvoudiger om in de toekomst een wijziging te realiseren. Daar waar voor 20 november een grondwettelijke tweederdemeerderheid vereist was voor het goedkeuren van een voorstel tot het invoeren van de gekozen burgemeester, zou vandaag slechts een wetswijziging met een gewone meerderheid nodig zijn.

Gemeentelijke verhoudingen

Gezien de nauwe historische banden tussen België en Nederland hoeft het niet te verbazen dat de hierboven beschreven verkiezingssystemen grotendeels op elkaar lijken. Hetzelfde kan gezegd worden over de gemeentelijke bestuursorganen. Zowel Vlaanderen als Nederland kennen een gemeenteraad en een uitvoerend orgaan, respectievelijk het college van burgemeester en schepenen (CBS) en het college van burgemeester en wethouders (CBW). Toch zijn ook hier enkele fundamentele juridische en politiek-culturele verschillen.

Nederland kent sinds 2002 het ‘lokaal dualisme’. Hierin hebben de verschillende politieke organen, de gemeenteraad en het CBW, hun eigen bevoegdheden en legitimatie. Het politieke leiderschap berust m.a.w. niet bij één enkel orgaan. Het CBW is in deze bestuursvorm zowel de facto als de iure vrij om diens eigen beleid te bepalen. Het voornaamste doel van de wetgever was echter om de gemeenteraad te emanciperen ten aanzien van het CBW. Het resultaat was dat wethouders moesten verzaken aan hun positie in de gemeenteraad en de burgemeester zijn stemrecht verloor. Het veranderen van de praktijk bleek evenwel niet zo simpel. Dualisering kreeg al vaak het etiket duellisering’. Het resulteerde in een toegenomen politisering en in een stijging van gedwongen vertrek van burgemeesters en wethouders. Sommigen zijn zelfs van oordeel dat de uitvoering van het dualisme gewoonweg mislukt is.

Een gelijkaardige tendens om de gemeenteraad te emanciperen t.o.v. het CBS is ook in Vlaanderen zichtbaar, doch op kleinere schaal. Voorbeelden zijn de structurele onbestuurbaarheid van de gemeente, het bijeenroepen van de gemeenteraad op verzoek van één vijfde van zijn leden en het feit dat de burgemeester niet langer van rechtswege gemeenteraadsvoorzitter is. In theorie wordt Vlaanderen echter gekenmerkt door een monistisch systeem waarbij de gemeenteraad de leiding heeft. Op functioneel vlak betekent dit dat één orgaan, in theorie de gemeenteraad, het zwaartepunt vormt van de gemeentelijke bevoegdheden en besluitvorming. Op personeel vlak houdt dit in dat de burgemeester en de schepenen ook in de gemeenteraad zetelen en er stemrecht hebben. De doorgedreven professionalisering, partijpolitisering en de fractiediscipline in acht genomen, wordt Vlaanderen evenwel de facto gekenmerkt door een omgekeerd monisme. Het is niet de gemeenteraad, maar het CBS dat de leiding neemt binnen een relatief stabiel, maar omgekeerd monisme.

Quo vadis rechtstreeks verkozen burgemeester?

Samengevat is de huidige benoemingswijze van de burgemeester, zowel in Vlaanderen als in Wallonië, in se indirect. De burgemeester ontleent zijn democratische legitimiteit aan de gemeenteraad en dus onrechtstreeks aan de kiezer. Bij een rechtstreeks verkozen burgemeester zou er sprake zijn van een rechtstreekse legitimiteit. Om de situatie waarin de burgemeester al te veel macht heeft te vermijden, lijkt een dualistisch systeem in dit geval aangewezen.

Inspiratie in Nederland halen, zou betekenen dat de gemeenteraad en het CBS worden losgekoppeld. Schepenen zouden niet langer deel uitmaken van de gemeenteraad en ook hun benoemingswijze komt mogelijks op de helling te staan. Onder meer de volgende vragen moeten dan worden gesteld. Worden de schepenen voorgedragen door de gemeenteraad of benoemd door de burgemeester? Hoe veranderen de verhoudingen en de werkwijze bij een burgemeester van een andere signatuur dan de gemeenteraad? Staat men cohabitatie toe? Bovendien moet men voor ogen houden dat een verkozen burgemeester onvermijdelijk een eigen agenda zal hebben. Het hoeft geen betoog dat dit ‘duellisering’ in de hand kan werken, a fortiori aangezien de Vlaamse burgemeester al een stuk gepolitiseerder is dan zijn Nederlandse collega.

Zoals de situatie in Nederland aantoont, vereist de overgang van een monistisch naar een dualistisch systeem niet enkel een juridische aanpassing, maar ook een heuse cultuuromschakeling. In dit blogbericht is het onmogelijk om de wenselijkheid van een rechtstreeks verkozen burgemeester volledig te behandelen, omdat de context, evenals de  bestuurlijke en politieke omgeving, van cruciaal belang zijn in dit verhaal. Het is sowieso noodzakelijk om voldoende stil te staan bij de gevolgen voor de relatie tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen.

BIBLIOGRAFIE:

Actua

Somers: “Burgemeesters zouden rechtstreeks verkozen moeten worden”, 16 september 2018, https://www.knack.be/nieuws/belgie/somers-burgemeesters-zouden-rechtstreeks-verkozen-moeten-worden/video-iwatch-1197913.html (consultatie 4 november 2018).

DE VADDER, I., “Kwart van jonge ‘nieuwe stemmers’ verkiest autoritaire leider boven democratie”, 1 oktober 2018, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2018/10/01/first-voters/ (consultatie 4 november 2018).

Wetgeving

Bijz.Wet. 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, BS 3 augustus 2001.

Wet 13 juli 2001 houdende diverse institutionele hervormingen betreffende de lokale instellingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, BS 3 augustus 2001.

Rechtsleer

Tijdschriften

DE VRIES, J., “Wat doen we met de burgemeester?” Gst. 2003, 59-66.

ELZINGA, J., “Gekozen burgemeester heeft een zeer zwak fundamenet”, Gst. 2004, 88-94.

ELZINGA, J., “De door de bevolking gekozen burgemeester is strijdig met het politieke primaat van de gemeenteraad”, Gst. 2004, 181-185.

HENNAU, S., KEUNEN, S. en ACKAERT, J., “Een (meer) rechtstreekse burgemeestersverkiezing in Vlaanderen? De invloed van kieswetgeving op het Vlaamse burgemeestersbestand”, TBP 2017, 494-510.

PILET, J-B., DELWET P. en VAN HAUTE E., “Eerste lessen uit de automatische benoeming van burgemeesters in Wallonië”, Res Publica 2007, 34-45.

Boeken

ASTAES, J., et al., Burgemeester: Statuut, Brugge, Die Keure, 2012, 324 p.

BREDERVELD, E., Gemeenterecht. Deventer, Kluwer, 2005, 302 p.

DEVOS, C. et al., Een Plattegrond Van De Macht, Gent, Academia Press, 2016, 663 p.

VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G. en HAECK, Y., Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2015; 1594 p.

Verzamelwerken

ACKAERT, J., “Transformation of the Political Executive in Belgian Local Government” in BERG, R. en RAO, N. (eds.), Transforming Local Political Leadership, London, Palgrave MacMillan, 2005, p.169.

ACKAERT, J., DE WINTER L. en HENNAU S., “Met man en macht. Over mensen, macht en beleid bij lokale coalitievorming” in DESCHOUWER K., VERTHE T. en RIHOUX B. (eds.), Op zoek naar de kiezers. Lokale partijafdelingen en de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2012, Brussel, Academic & Scientific Publishers nv, 301 p.

HEINELT, H. en HLEPAS, N-K., “Typologies of Local Government Systems” in BACK, H., HEINELT H. en MAGNIER A. (eds.), The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2006, p. 356.

STEEN, T., “Dualistische en monistische gemeenten. Bestuurlijke hervormingen in Nederland en Vlaanderen”, in REYNAERT H. en DE RYNCK F. (eds.) De Gentse Lezingen, Brugge, Vanden Broele, p 37.

STEEN, T. en WILLE, A., “Strengthening Local Government in the Netherlands and Flanders: Similar Problems, Different Solutions?” in REYNAERT, H., STEYVERS, K., DELWIT, P. en PILET, J.-B. (eds.), Revolution of Renovation? Reforming Local Politics in Europe, Brugge, Vanden Broele, 2005, 643 p.

WOLLMANN, H., “The directly-elected mayor in German local government” in BERG, R. en RAO, N. (eds), Transforming Political Leadership in Local Government, Hampshire/New York, Palgrave Macmillan, 2005, 29-41.

Rapporten

VAN DER KOLK, H. en VETTER, A., Als burgemeester in Duitsland ervaring uit verschillende deelstaten, onuitg. rapport Faculteit Bestuur, Beleid en Technologie Universiteit Twente en Departement of Sociology and Political Science University of Stuttgart 2004, https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/62897/gekozen-burgemeester-ervaringen-met-de-gekozen-burgemeester-in-duitsland.pdf

VAN DER LELIJ B., KEUCHENIUS C. en DE GRAAF M., Het ambt van burgemeester onderzoek naar de publieke opinie over de rol en positie van burgemeester, rapport Ministerie van Binnelandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2016, https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254516/het-ambt-van-burgemeester.pdf

Cartoon

DE REIJGER, H., Rutte vs. Roemer, verschenen in NRC Handelsblad, Augustus 2012.

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *