Robin Verbeke (advocaat-stagiair bij LDR Advocaten)

De Vlaamse provincies hebben het hard te verduren. Na een jarenlang debat over het nut van onze provinciale instellingen bereikte de Vlaamse Regering in 2014 een akkoord over de toekomst van het bovenlokaal niveau. Op zich is het niet onlogisch dat er een evaluatie van het provinciale niveau plaatsvindt. In het woelig staatsrechtelijke landschap van de 20e eeuw zijn de provincies immers quasi ongewijzigd gebleven. De gemeenten werden sterker en groter onder invloed van de fusiebewegingen van de jaren ’70 en het federaliseren van België ging gepaard met de oprichting van de gewesten en gemeenschappen. De provincies beconcurreerden dus niet enkel de lokale besturen en hun intercommunale organen, ook top-down voelen zij de hete adem van de Vlaamse instellingen. Het speelveld werd kleiner en het aantal spelers groter.

Het Vlaamse regeerakkoord stelde dan ook voorop: “we slanken de provincies verder af”. Niet alleen zouden de provincies vanaf 1 januari 2017 enkel focussen op de grondgebonden bevoegdheden, ook zouden ze alle provinciale persoonsgebonden bevoegdheden verliezen. Inmiddels werd de deadline verschoven naar 1 januari 2018 en heeft de Vlaamse Regering enkele plannen moeten bijsturen of laten varen. Niettemin zou de afslanking vanaf volgend jaar compleet moeten zijn. De hertekening van het provinciale bestuursniveau kan gekaderd worden binnen een bredere herstructureringsbeweging waarin ook de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, de OCMW’s en de lokale besturen een vernieuwde rol krijgen.

De staatsrechtelijke context van het provinciale niveau

De Grondwet kent de provincies op grond van artikel 41 GW een algemene bevoegdheid toe over de uitsluitend provinciale belangen. Als territoriaal gedecentraliseerde besturen regelen zij alle provinciale aangelegenheden met betrekking tot hun grondgebied. Artikel 41 GW bepaalt echter niet zelf wat deze belangen exact inhouden, maar koppelt de invulling van de belangen via artikel 162 GW aan het legaliteitsbeginsel. Slechts bij wet of decreet kan de precieze inhoud van de bevoegdheid van de provincieraden geregeld worden voor alles wat van provinciaal belang is. Binnen dit kader krijgen zij de vrijheid om, naar eigen beoordeling, zelf reglementaire normen uit te vaardigen en een beleid uit te stippelen. Binnen de notie van de provinciale belangen hebben zij dus het prerogatief van hun provinciale autonomie. De provincies kunnen zelf inschatten waar de provinciale noden liggen en hieruit bevoegdheden putten om bestuurlijke handelingen te stellen en aangelegenheden naar zich toe te trekken. Onvermijdelijk betekent dit dat zij geregeld concurreren met het lokale en Vlaamse niveau.

De provinciale autonomie heeft echter zijn beperkingen. De provincies blijven gebonden aan de hiërarchie der rechtsnormen en het bestuurlijk toezicht van de deelstaten. De provinciale autonomie kan ingeperkt worden naarmate een beslissing impact heeft op het algemeen belang. Zoals artikel 162, tweede lid, 2° GW benadrukt, kan enkel een wet of decreet invulling geven aan de notie van het provinciaal belang. Naarmate de wet- of decreetgever het provinciaal belang ruimer of strikter omschrijft, krijgen de provincies in verhouding meer of minder bevoegdheden.

Sinds de vijfde en zesde staatshervorming beschikken de gewesten over een ruime autonomie met betrekking tot de gecentraliseerde besturen. Behoudens enkele kleine uitzonderingen, zijn de meeste bevoegdheidsaspecten inzake de gedecentraliseerde besturen aan de gewesten toegewezen. Hierdoor beschikken zij de facto over autonomie om het provinciale niveau te reorganiseren. Sterker zelfs, dankzij een wijziging van artikel 41 GW in de zesde staatshervorming kunnen de gewesten beslissen om de provincies af te schaffen en eventueel te vervangen door bovengemeentelijke besturen.

Deze ruime vrijheid om de provincies te reorganiseren wordt al in het arrest van 25 mei 2005 uitdrukkelijk erkend door het Grondwettelijk Hof. De lokale autonomie moet namelijk de hiërarchie der normen respecteren. Ook al mogen de provincies in principe zelf uitmaken wat van provinciaal belang is, toch is het aan de gewesten om te bepalen wat van gemeentelijk, provinciaal of algemeen belang is. De gewesten kunnen zelfs de provinciale besturen verbieden om nog verder in bepaalde aangelegenheden op te treden. Beperkingen op de provinciale autonomie zijn volgens het Hof enkel strijdig wanneer ze “kennelijk onevenredig” zijn en “indien [de beperking] ertoe zou leiden dat aan de provincies het geheel of de essentie van hun bevoegdheden wordt ontzegd, of indien de beperking van de bevoegdheid niet zou kunnen worden verantwoord door het feit dat die beter zou worden uitgeoefend op een ander bevoegdheidsniveau”. Kortom, volgens deze rechtspraak hebben de gewesten heel wat vrijheid om de provinciale autonomie aan banden te leggen.

Decretale herstructurering van het Vlaamse provinciale niveau

Het Vlaamse Gewest aarzelde niet om haar bevoegdheden te gebruiken. Op 9 december 2005 keurde het Vlaams Parlement het huidige Provinciedecreet goed. Hoewel het provinciaal belang toen voor het eerst concreter werd omschreven, bleef de lokale autonomie van de provincies vrijwel ongewijzigd.

De eerste wezenlijke beperking kwam er met het decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Provinciedecreet. De Vlaamse decreetgever koppelde de notie van het provinciaal belang aan een sluitende lijst van provinciale persoonsgebonden bevoegdheden en bakent het provinciaal belang verder af. De provincies kunnen volgens het huidige artikel 2, §3, eerste lid Provinciedecreet slechts die persoonsgebonden bevoegdheden uitoefenen die hen uitdrukkelijk zijn toegewezen door de wet of het decreet. De persoonsgebonden materies vallen enkel nog onder het provinciaal belang indien de decreetgever deze van provinciaal belang acht. Op het eerste gezicht lijkt dergelijke regeling een bijzonder grote inperking van de provinciale autonomie. Volgens het advies van de Raad van State bij dit decreet verliezen de provincies hiermee evenwel niet de essentie van hun provinciale bevoegdheden en maakt dit geen ongeoorloofde beperking uit van de provinciale autonomie. De Vlaamse decreetgever beschikt dus over een ruime appreciatiemarge.

De Vlaamse Regering voelde zich gesterkt in haar vat op de provincies en maakte plannen om het provinciale niveau binnenkort opnieuw grondig te hervormen. Ze wil de persoonsgebonden bevoegdheden vanaf 1 januari 2018 volledig uitsluiten uit het provinciaal belang met het oogmerk om interbestuurlijke concurrentie en inefficiënties aan te pakken. De provincies verliezen dus hun volledige zeggenschap over persoonsgebonden materies en de Vlaamse decreetgever hevelt hun bevoegdheden over naar het lokale of Vlaamse niveau, in samenhang met een ingrijpende overdracht van personeelsleden en goederen. Deze beleidslijnen zijn geformaliseerd via het decreet van 8 november 2016 houdende de vernieuwde taakstelling en gewijzigde financiering van de provincies (hierna: Taakstellingsdecreet) dat in werking treedt op 1 januari 2018. Daarnaast wijzigt de Vlaamse decreetgever het bestaande fiscale stelsel van de provinciale opcentiemen ingrijpend en snoeit stevig in het aantal provincieraadsleden en gedeputeerden.

Het Taakstellingsdecreet vormt, samen met een wijziging van het provinciaal kiesstelsel, het breekpunt van de huidige plannen van de Vlaamse Regering om de provincies te herstructureren en herpositioneren. Volgens het advies van de Raad van State houden de herstructureringen ook nu geen kennelijk onevenredige beperking van de lokale autonomie in.

Evaluatie wetswijzigingen

Er vallen echter een aantal bedenkingen te maken bij deze plannen. Eerst en vooral valt het op hoe weinig oorspronkelijke persoonsgebonden bevoegdheden van de provinciale instellingen doorvloeien naar het lokale niveau. In tegenstelling tot wat de Vlaamse Regering beweert, blijkt er van de beloofde decentralisatiebeweging weinig sprake. Het gros van de bevoegdheden vloeit op grond van artikel 4 en 5 BWHI automatisch terug naar het Vlaamse niveau. Bij gebrek aan uitdrukkelijke taakstellingen of bevoegdheidsoverdrachten krijgen de lokale besturen dus weinig toegewezen. De quasi automatische centralisatiebeweging is, in het licht van het subsidiariteitsbeginsel, een gemiste kans.

Daarnaast is het onderscheid tussen persoonsgebonden en grondgebonden bevoegdheden niet altijd duidelijk. De Vlaamse decreetgever koppelt dit onderscheid aan artikel 4 en 5 van de BWHI. Hoewel dit een goed referentiekader geeft, is een effectieve bevoegdheidskwestie vaak een ad hoc verhaal. Veel hangt af van hoe de bevoegdheidsaspecten onder artikel 4 en 5 BHWI worden geïnterpreteerd. Logischerwijs kunnen de provincies dan ook een uitgebreide interpretatie van de grondgebonden bevoegdheden (proberen) hanteren. De Vlaamse decreetgever heeft niet geraakt aan de open taakstelling van de provinciale grondgebonden bevoegdheden. Ook hier zou een gesloten taakstelling evenwel kunnen bijdragen tot een inperking van de bestuurlijke concurrentiedruk. Het Grondwettelijk Hof en de Raad van State lijken zich hier alvast niet tegen te verzetten.

Het toekomstige provinciale bevoegdheidspakket kan dan ook enigszins als kunstmatig worden bestempeld. Zo blijven er – weliswaar in beperkte mate – nog verschillende provinciale taakstellingen inzake de persoonsgebonden bevoegdheden bestaan. De provinciebesturen behouden zo onder meer hun opdrachten met betrekking tot diverse instellingen en het provinciaal onderwijs. De hervorming maakt het provinciale bevoegdheidspakket iets transparanter en homogener, maar er blijven onduidelijkheden bestaan. Coördinatie en overleg tussen de bestuursinstanties blijft dan ook noodzakelijk.

Het niet altijd even duidelijke onderscheid tussen grond- en persoonsgebonden bevoegdheden werkt bevoegdheidsconflicten in de hand. De vraag kan daarnaast worden gesteld of het ontnemen van alle persoonsgebonden bevoegdheden wel noodzakelijk was. De Vlaamse decreetgever had haar doelstelling ook kunnen bereiken via een striktere omschrijving van het provinciale bevoegdheidspakket. De provincies hebben namelijk al sinds 2012 een gesloten persoonsgebonden taakstelling.

Quo vadis?

Het Taakstellingsdecreet luidt vooralsnog niet het einde in van het provinciale niveau. Er wordt gesnoeid in de financiële middelen en de persoonsgebonden bevoegdheden van de provincies, maar de impact op bestuurlijke verrommeling en de interbestuurlijke concurrentiedruk blijft eerder marginaal. De overdracht van bevoegdheden en middelen verloopt vooral centraliserend naar de hogere entiteiten, waarbij weinig tot geen rekening wordt gehouden met de lokale besturen en het invullen van hun (boven)lokale noden. Het ontbreekt het Vlaamse niveau aan tijd en durf om de bevoegdheden en onderlinge relaties van de Vlaamse, provinciale en gemeentelijke niveaus grondig te rationaliseren en te herpositioneren.

Uiteraard is het formuleren van een modern antwoord op de traditionele provinciale instellingen een opdracht die niet lichtzinnig mag worden uitgevoerd. Het ontwikkelen van een modern intermediair (al dan niet provinciaal) bestuursniveau tussen gemeenten en de Vlaamse overheid vereist een grondige denkoefening evenals het nodige maatwerk. Pas na een duidelijke Vlaamse visievorming en een overlegperiode met de lokale besturen zal het mogelijk zijn een gedragen, effectieve en toekomstbestendige hervorming uit te rollen. Een degelijke langetermijnvisie is immers een must om interbestuurlijke relaties te optimaliseren en rechtszekerheid te bieden aan de (boven)lokale besturen, burgers en verenigingen.

(Een breder onderzoek over de toekomst van het Vlaamse provinciale niveau kunt u alvast terugvinden in de masterthesis van Robin Verbeke onder begeleiding van Jurgen Goossens die de basis vormt van deze bijdrage.)

 

BIBLIOGRAFIE

  • ALEN, A., DALLE, B., MUYLLE, K., PAS, W., VAN NIEUWENHOVE, J. en VERRIJDT, W., (eds.), Het federale België na de zesde staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 651 p.
  • JUDO, F., “Taakstelling en financiering van de provincies – des Guten zu viel?”, RW 2015-16, afl. 31, 1202.
  • KEUNEN, S., “Lokale autonomie als (essentieel) kenmerk voor de democratische legitimiteit van lokale besturen”, TBP 2016, afl. 4-5, 248-260.
  • REYNAERT, H., VALCKE, T. en WAYENBERG, E., (eds.), Grensoverschrijdend of grensverleggend? De Vlaamse provincies uitgedaagd, Brugge, Vanden Broele, 2011, 204 p.
  • STEYERS, K., WAYENBERG, E. en REYNAERT, H., “Van millefeuille tot boekske? Recept van de interne Vlaamse staatshervorming”, Bb&B 2010, afl. 4, 317-331.
  • VALCKE, T., “Live and let die? Welke toekomst voor de Vlaamse provincies?”, Bb&B 2010, afl. 4, 360-379.
  • VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, J., HAECK, Y., GOOSSENS, J. en DE PELSMAEKER, T., Belgisch Publiekrecht, I en II, Brugge, die Keure, 2015, xxxii + 1594 p.
  • VELAERS, J., VANPRAET, J., PEETERS, Y. en VANDENBRUWAENE, W., (eds.), De zesde staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 1032 p.
  • VERBEKE R., Een hertekende provincie als antwoord op een moderne nood aan bovenlokale structuren, onuitg. Masterthesis Rechten UGent, 2017, https://lib.ugent.be/catalog/rug01:002349572, 132 p.
  • WAYENBERG, E. en DECORTE A., “Het Vlaamse stadsregionale beleid: ‘Bottom-up’ te bewegen?”, Bb&B 2010, afl. 4, 347-359.

 

Afbeelding: bron

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

This article has 2 comments

  1. Pingback: I·CONnect – What’s New in Public Law

  2. Steven Verbanck Reply

    In het regeerakkoord stond ook dat Antwerpen en Gent provincievrij zouden worden.

    "In steden met meer dan 200.000 inwoners, oefenen de provincies niet langer bovenlokale taken uit en nemen ze geen gebiedsgerichte initiatieven meer. De opbrengsten die de eigen provinciebelastingen genereren in steden met meer dan 200.000 inwoners, worden doorgestort aan die steden."

    Wat vond de Raad van State daarvan?

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *