Sofie Onderbeke en Jeroen Sergeyssels (master studenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus Universiteit Rotterdam), Sien Devriendt (assistente, UGent) en Pieter Cannoot (assistent, UGent)

Krantenkoppen zoals ‘En plots lijken het zakkenvullers’, ‘Hoe diep kun je in de graaicultuur zitten?’ en ‘Wat verdient een politicus? Niemand die het weet’ beheersten de voorbije maanden het nieuws. Na de heisa rond de intercommunales Publipart en Publifin en het ongenoegen daaromtrent bij de bevolking en de media, kondigde de Vlaamse Regering alvast een aantal maatregelen aan. Met voorstellen zoals een cumulverbod, een loonplafond en een aangevingsplicht hoopt de Vlaamse Regering de wantoestanden bij de intercommunales grondig aan te pakken. Op 24 februari 2017 werd het voorontwerp van decreet over het lokaal bestuur een eerste maal principieel goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Het voorontwerp heeft als doel het functioneren van gemeenten, OCMW’s en samenwerkingsverbanden vanaf 2019 te regelen. Daarnaast probeert de federale Kamer van Volksvertegenwoordigers met de oprichting van de werkgroep politieke vernieuwing het politiek blazoen te zuiveren door voorstellen te bespreken omtrent politieke deontologie en transparantie. Het is de bedoeling dat tegen 30 juni de definitieve voorstellen van de politieke partijen op tafel liggen.

Het is niet de eerste keer dat de politieke ethiek en meer specifiek de structuur en de werking van intercommunales tegen het licht worden gehouden. Hoewel de wil aanwezig lijkt te zijn om definitief komaf te maken met excessieve vergoedingen voor politici via het kluwen van intercommunales, is het aangewezen om na te gaan of het voorontwerp decreet lokaal bestuur de vastgestelde problemen structureel aanpakt en effectief bijdraagt aan een meer deugdelijk bestuur. Bij de analyse van de corporate governance cultuur in intercommunales rijzen verschillende vragen. Waar kan de oorzaak van excessen worden gevonden? Hoe verhoudt de functie van overheid als marktspeler zich met haar rol om het algemeen belang te dienen? Is er ruimte voor privatisering van intercommunales?

De evolutie van het wettelijk kader

In 1922 zag de eerste kaderwet betreffende de intercommunale vereniging het levenslicht. Gebaseerd op oud artikel 108, 2e lid van de Grondwet (huidig artikel 162) en deze kaderwet, konden provincies of gemeenten zich verenigen om zaken van provinciaal belang of van gemeentelijk belang gemeenschappelijk te regelen en te beheren. Het oprichten van intercommunales leek immers de aangewezen manier om in te spelen op de sociale en economische omstandigheden van die tijd en vooral om doelmatiger een oplossing te bieden aan specifieke bestuurlijke en infrastructurele problemen.

Verschillende intercommunales ontwikkelden zich vervolgens in domeinen zoals infrastructuur (energie- en drinkwatervoorziening, huisvuil, openbare werken), streekontwikkeling, cultuur en welzijnszorg. De liberalisering van de energiesector, de vooruitgang in de telecomsector en de kabelmaatschappijen en de gewijzigde regelgeving over waterbeheer leidden op hun beurt tot een herziening van de intercommunales. De toenmalige intercommunales bestonden voornamelijk uit gemeenten, de staat en provincies, particulieren en maatschappijen, omwille van hun financiële middelen. Toezicht op de intercommunales bestond uit een bijzondere controle zoals geregeld in de kaderwet en een algemeen toezicht omschreven in het K.B. van 24 februari 1959, dat in die tijd al werd gekaderd binnen de doelstelling om vriendjespolitiek en cumulatie tegen te gaan.

Nadien volgde de inwerkingtreding van het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking (hierna ‘DIS’), dat nog steeds van toepassing is. Er werd al verschillende keren gesleuteld aan het DIS in uitvoering van de Vlaams regeerakkoorden in de perioden 2009-2014 en 2014-2019, waarbij de klemtoon werd gelegd op de vereenvoudiging van het intercommunale landschap, het verhogen van de legitimiteit van intercommunales en de versoepeling van het bestuurlijk toezicht.

Uiteindelijk bleken deze veranderingen niet ver genoeg te gaan en werd recent een voorontwerp decreet lokaal bestuur principieel goedgekeurd dat het decreet van 6 juli 2001 beoogt te vervangen.

Voorontwerp van decreet over het lokaal bestuur

In het voorontwerp worden maatregelen voorgesteld om het aantal bestuursmandaten en de presentiegelden voor bestuursmandaten in de intercommunales en hun filialen in te perken. Zo kunnen de deelnemers in de interlokale verenigingen voortaan slechts één afgevaardigde hebben in het beheerscomité, waar dat voorheen “minstens één” was. Ook voor de projectverenigingen wordt het aantal afgevaardigden in de raad van bestuur beperkt tot één. Wat betreft de presentiegelden wordt gesteld dat de bestuurders van een rechtspersoon waarin een dienstverlenende of een opdrachthoudende vereniging deelneemt (artikel 400, §2 voorontwerp), hiervoor niet meer presentiegeld krijgen dan voor een gemeenteraadszitting. Dezelfde beperking wordt eveneens toegepast voor de bestuursmandaten in een bedrijf voor productie, vervoer of distributie van energie, waarin de gemeente rechtstreeks of onrechtstreeks participeert. Deze presentiegelden worden ook meegenomen in de berekening van de maximale vergoeding voor de burgemeesters en de schepenen. Bovendien worden de vergoedingen die gemeenteraadsleden kunnen ontvangen, beperkt tot anderhalve keer de vergoeding van een lid van het Vlaamse Parlement. Daarnaast wordt er een bijzondere motiveringsplicht en een goedkeuringstoezicht ingesteld voor de oprichting en toetreding door intercommunales in privaatrechtelijke rechtspersonen.

Lessen trekken uit het verleden

Uit een onderzoek van GUBERNA in 2012 en een rapport van Transparency International Belgium van 2012 blijkt dat er al langer wat schort aan de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Er werden reeds verschillende problemen vastgesteld wat betreft de structuur en het bestuur van intercommunales. Men constateerde dat de modaliteiten voor het selectie- en benoemingsproces niet op objectieve wijze worden vastgesteld en dat de bestuursraden doorgaans een te groot aantal leden tellen, waardoor het goed functioneren in gedrang komt. Daarnaast is de transparantiewet, die van toepassing is op de bestuurders en managers van beursgenoteerde bedrijven en overheidsbedrijven, niet van toepassing op intercommunales, waardoor de transparantie betreffende de vergoedingen in intercommunales niet optimaal is. Bovendien zijn de ‘deelnemers’ of aandeelhouders binnen een intercommunale vooral gemeenten, provincies, de overheid en de privésector. De overheid oefent dus enerzijds haar rol uit als aandeelhouder en bestuurder maar anderzijds ook als regulator, toezichthouder, subsidieverstrekker of klant. De vraag dringt zich dan ook op naar de verzoenbaarheid van deze twee functies.

De eerste dominosteen viel naar aanleiding van het Publifinschandaal in Wallonië, waar politici riante vergoedingen opstreken voor vergaderingen bij bedrijven die met de intercommunale verbonden zijn. Dikwijls bleek het zelfs om zitpenningen te gaan die politici kregen zonder aanwezig te moeten zijn op de vergadering. Daarna kreeg de zaak een Vlaams staartje, door het uitlekken van de vergoedingen uitgekeerd door Publipart aan politici. Publipart is een private tussenstructuur, en ontsnapt dus aan de regels voor intercommunales. Bovendien rezen vragen over de beleggingen van de N.V. Zo zou er (overheids)geld gaan naar fondsen die in chemische wapens zouden beleggen.

De recente publieke verontwaardiging over de excessen binnen het intercommunale landschap was dan ook de spreekwoordelijke druppel die de emmer deed overlopen. Een politieke reactie kon niet langer uitblijven en verschillende partijen formuleerden voorstellen waarbij iedere partij een specifieke klemtoon legde. Terwijl Open VLD heil ziet in de privatisering van intercommunales, pleit N-VA vooral voor een strengere controle. Daarnaast wil CD&V voor alle mandaten een verplichte aangifte doorvoeren, stelt Groen een loonplafond voor en wil sp.a een transparantere aanpak betreffende de vergoedingen van politici.

Een evaluatie van de voorgestelde maatregelen

Naar aanleiding van de recente commotie reageerde de Vlaamse Regering snel door het voorontwerp decreet lokaal bestuur goed te keuren. Dit bevat een resem uiteenlopende maatregelen om het aantal overheidsmandaten te beperken. Het uithollen van de werking van de OCMW’s en hun bevoegdheden onderbrengen bij de gemeenteraden springt daarbij het meest in het oog. Daarnaast wordt dus ook een deel van het decreet gewijd aan een verstrenging van de regels inzake het zetelen in intergemeentelijke samenwerkingsvormen.

Er bestaan vandaag reeds vrij strenge regels voor de intercommunales. Zo bedraagt de maximale zitpenning 205 euro en bestaat er een cumulverbod voor parlementsleden om in een intercommunale te zetelen. Het cumulverbod blijkt alleen afdwingbaar voor een beperkte lijst met 92 intercommunales die de Vlaamse overheid publiceert.

Met het nieuwe ontwerp zouden de reeds bestaande maatregelen voor het zetelen in intercommunales worden doorgetrokken naar de onderliggende privaatrechtelijke structuren en financieringsholdings die een sterke link hebben met de Vlaamse intercommunales. Deze holdings vallen vooralsnog niet onder deze maatregelen, omdat het gaat om privaatrechtelijke structuren. Het is dan ook vooral hier dat heel redelijk wat ‘excessen’ blijken voor te komen.

Er wordt tevens voorzien in een salarisplafond voor gemeenteraadsleden. Een gemeenteraadslid zal niet meer mogen verdienen dan de secretaris van zijn gemeente uit inkomsten die voortkomen uit zijn of haar gemeentelijk mandaat. Private inkomsten vallen daar echter nog steeds buiten.

De aangifte van mandaten zou ook worden verstrengd. Hoewel politici reeds hun verscheidene mandaten bij het Rekenhof moeten aangeven, hebben de Vlaamse en federale regering afgesproken dat ze in de toekomst daarenboven de precieze bedragen zullen moeten vermelden. Deze nieuwe regelgeving zou eveneens gelden voor wie in onderliggende structuren zetelt. Deze afspraak is echter nog niet verankerd in een wetgevend initiatief, waardoor het nog valt nog af te wachten of deze verstrenging er effectief zal komen.

Om de wildgroei aan afgeleide structuren te beheersen, zullen lokale besturen voortaan beter moeten motiveren waarom ze voor een alternatieve structuur kiezen en niet voor een regulier samenwerkingsverband. Op basis daarvan zal de bevoegde minister eerst de goedkeuring moeten geven, alvorens de nieuwe structuur kan worden opgericht.

Het is wel belangrijk aan te geven dat het hier gaat om een voorontwerp van decreet. Er is dus nog geen zekerheid of dat de maatregelen effectief tot een decreet gaan leiden. Coalitiepartner Open VLD wil immers dat een mogelijkheid tot volledige privatisering van de intercommunales in het decreet wordt ingeschreven, terwijl bevoegd minister Liesbeth Homans hier vooralsnog niet voor te vinden lijkt.

Op het eerste gezicht lijkt het voorstel een stap in de goede richting om de grootste haard van excessen in de intergemeentelijke samenwerkingen aan te pakken, maar het is niet zeker dat deze regels wel ver genoeg gaan om een echte mentaliteitsverandering te bewerkstelligen. Zo werd de invoering van ‘DIS’ in 2001 ook gezien als een ‘strenge’ regulering, terwijl het intussen pijnlijk duidelijk is geworden hoe eenvoudig de regels in de praktijk omzeild worden. Het nieuwe decreet zou de regels wel verder uitbreiden naar de onderliggende privaatrechtelijke structuren. Het is echter niet zo dat de problemen zich alleen op dat vlak situeren.

Het decreet zou eveneens pas tegen 2019 in werking treden. Het zou dus mogelijks tijd geven aan ‘creatieve graaiers’ om alternatieve constructies op te bouwen en de regels opnieuw te omzeilen. Een mentaliteitsverandering en ethisch bewustzijn zullen dus ook minstens even belangrijk zijn. We moeten ons daarnaast ook afvragen in hoeverre privaatrechtelijke tussenstructuren überhaupt nog nodig zijn. Ze blinken immers vooral uit in hun gebrek aan transparantie en hebben geregeld weinig te maken met gemeentelijke kerntaken.

Gemiste kans?

De verstrenging van de regels over de aangifte van de mandaten – indien die er effectief komt – kan enkel worden toegejuicht. Er kan echter ook op dit vlak verder worden gegaan. Denk hierbij aan het voorstel van CD&V om de aangifteplicht uit te breiden naar alle mandaten met een publiek karakter alsook voor de bestuurders van elk bedrijf waarin de overheid een meerderheidsaandeel heeft. Men zou ook een voorbeeld kunnen nemen aan de Scandinavische landen, die traditioneel de lijst van minst corrupte landen aanvoeren. In deze landen wordt openbaarheid van bestuur zeer hoog in het vaandel gedragen. Vooral in Zweden bestaat er een verregaand ‘offentlighetsprincipen’, wat onder meer inhoudt dat politici hun volledige vermogen en verloning publiek dienen te maken. Het grootste euvel blijft echter dat de aangifteregels slecht nageleefd en afgedwongen worden. Het is dus een absolute noodzaak om een strikter sanctioneringsbeleid uit te tekenen, met eventueel een verzwaring van de strafmaat bij overtreding.

In Wallonië haalde men alvast inspiratie uit het Scandinavisch model. In de nasleep van de Publifin-affaire kondigde de Waalse Regering alvast enkele maatregelen. Zo zou de totale verloning van de bestuurders van privéondernemingen, die filialen zijn van de intercommunales in concurrentiële sectoren, niet hoger mogen zijn dan 302.500 euro. Daarnaast is het de bedoeling dat intercommunales vooraf systematische controles uitvoeren op haar dochterondernemingen. Bovendien wordt voorzien in een verscherping van de regels voor burgemeesters die tegelijkertijd ook minister zijn.

In het voorontwerp decreet lokaal bestuur vinden we echter geen antwoord op de kritiek dat een wildgroei aan intercommunales is ontstaan met een bijzonder groot aantal mandaten. Het lijkt ons in het licht van de recente gebeurtenissen opportuun om het nut en de werking van de talrijke intercommunales grondig te evalueren en aan een subsidiariteitstoets te onderwerpen. Zoals reeds aangehaald in 'Energiedistributie is te complex om aan de gemeenten en intercommunales over te laten' is het bijvoorbeeld de vraag of de gemeenten wel nog zoveel beslissingsrecht zouden moeten hebben inzake energie- en waterdistributie. In Vlaanderen zijn er vooralsnog vier waterdistributiebedrijven en twee overkoepelende distributienetbeheerders, waarin op hun beurt elf intercommunales zetelen. Een verregaande reorganisatie van de intercommunales lijkt noodzakelijk om de transparantie te vergroten en het aantal politieke mandaten te beperken.

Het voorstel van Open VLD om de werking van intercommunales te privatiseren zou bijvoorbeeld kunnen worden overwogen in gevallen waar intercommunales rechtstreeks in concurrentie staan met private spelers. De overheid kan de bespaarde middelen investeren in haar kerntaken en bovendien ontstaat er meer ruimte voor gezonde concurrentie. Het lijkt echter geen oplossing voor de gevallen waar privatisering zou leiden tot een natuurlijk monopolie of voor kleinschalige initiatieven die instaan voor de openbare dienstverlening en die nu reeds goed functioneren. Voor gemeentelijke kerntaken zoals afvalverwerking, riolering of streekontwikkeling blijft intergemeentelijke samenwerking relevant. Een gedeeltelijke beursgang voor grote entiteiten, zoals Eandis en Infrax (binnenkort waarschijnlijk samengesmolten tot Fluvius), is eveneens een mogelijkheid om extra kapitaal op te halen, gelet op de huidige penibele financiële situatie. De redenering dat privatisering zou leiden tot minder belangenvermenging valt echter moeilijk te onderschrijven, aangezien er principieel vooralsnog geen wettelijke beperking is opgelegd aan politici voor het zetelen in de raden van bestuur van private bedrijven.

Conclusie

In het voorontwerp decreet lokaal bestuur zien we vooral een poging tot het aanpakken van de excessen bij de intercommunales, door middel van de beheersing van de afgeleide tussenstructuren, een verstrenging van de aangifte van mandaten en het instellen van een loonplafond en cumulatieregels in de financieringsholdings. Desalniettemin moeten we opmerken dat deze maatregelen hoofdzakelijk rommelen in de marge en op het eerste gezicht er vooral op gericht zijn om op korte termijn de publieke opinie gerust te stellen en het eigen blazoen op te poetsen. Als de politiek het vertrouwen van de burger echt wil herstellen, zullen meer verregaande maatregelen nodig zijn. In dit voorontwerp van decreet wordt voornamelijk de problematiek rond de tussenstructuren aangepakt, terwijl het probleem veel dieper gaat.

Vooreerst is een grondige evaluatie van alle intercommunales, waarbij de gemeentelijke kerntaken worden herbekeken, noodzakelijk. Verder kan de transparantie over de financiële verdiensten van houders van een openbaar ambt nog steeds een pak beter. We merken daarbij vooral op dat private inkomsten buiten de aangifteplicht blijven vallen. Bovendien wordt weinig gehoor gegeven aan de vragen omtrent belangenvermenging wanneer de overheid zowel aandeelhouder als toezichthouder is in intercommunales. Zo kan men zich terechte kritische vragen stellen wanneer een politicus meer verdient voor enkele zittingen in een raad van bestuur dan voor zijn politieke mandaat. Het doorbreken dergelijke praktijken en een echte mentaliteitswijziging zijn noodzakelijk om toekomstige excessen in te perken.

BIBLIOGRAFIE

–   PLAS, P., ‘Intergemeentelijke samenwerking: ‘Verlengd’, niet ‘verlegd’ lokaal bestuur’, Lokaal 2010, 25.

–   BEELEN, B., DE CUYPER, G. en DRIESSEN, H., De intercommunale vandaag en morgen, XIV, 187-206.

–   DEBIEVRE, J., ‘Op zoek naar meer democratische legitimiteit en controle (maar minder toezicht) – Recente wijzigingen aan het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking’, Tijdschrift voor gemeenterecht 2013, 64-75.

– GUBERNA, Bestuurspraktijken bij intergemeentelijke samenwerking (https://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2015-2016/g668-1.pdf).

– Transparency International, Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België, (https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/367821/1/NIS+NL+september+2012.pdf).

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *