Vicky Vanhoutte, Kris Merckx, Laurent De Clercq en Hannes Speeckaert (masterstudenten Grondige Studie Grondwettelijk Recht, UGent), Pieter Cannoot (assistent, UGent) en Juan Benjumea Moreno (assistent, UGent)

Verschillende lidstaten van de Europese Unie worden de laatste jaren geconfronteerd met een steeds toenemende vraag naar sub-statelijke regionalisering. Steeds meer regio's streven immers naar meer autonomie, of zelfs onafhankelijkheid. De oorsprong van dit onafhankelijkheidsstreven hangt nauw samen met de  politieke, historische en economische context van een regio. De grondwettelijke weg naar onafhankelijkheid is dan ook geen eenduidig gegeven. De verschillen tussen Schotland en Catalonië in hun proces naar een mogelijke onafhankelijkheid vormen hiervan het perfecte bewijs. Na het historische jaar 2014, biedt dit bericht een overzicht van de recente ontwikkelingen in het Schotse en Catalaanse onafhankelijkheidsstreven.

Schotland op weg naar een nieuw referendum?

Het Schotse onafhankelijkheidsreferendum van 18 september 2014 was een historische gebeurtenis voor zowel het Verenigd Koninkrijk, als de onafhankelijkheids-bewegingen in Europa. De creatie van een (grond)wettelijk kader voor het referendum via het Edinburgh Agreement, gevolgd door de onderhandelingen tussen de Schotse en Britse regering waren immers een unicum binnen het regionale onafhankelijkheidsstreven. Andere regio’s beschouwden het optreden van het Verenigd Koninkrijk als een voorbeeld voor de houding van een moederstraat tegenover een sub-statelijke zelfbeschikkingswens. Het Schotse volk schaarde zich uiteindelijk niet achter de onafhankelijkheid. De unionisten haalden met 55% van de stemmen een duidelijke meerderheid.

Het Schotse referendum en de weg daarnaartoe zijn ongezien in de wereldgeschiedenis. De erkenning door de Britse regering van het principe dat het Schotse volk het recht heeft om haar zelfbeschikkingsrecht bij wijze van referendum uit te oefenen, en de massale participatie van de bevolking, hebben immers grote grondwetrechtelijke gevolgen. Het Schotse proces zal waarschijnlijk een grote precedentwaarde hebben voor de rol van directe democratie in fundamentele grondwettelijke hervormingen. Daarnaast biedt het referendum een duidelijk antwoord op de problemen waarmee volksraadplegingen vaak te kampen hebben: de elitecontrole en het gebrek aan informatie. Enerzijds zorgden de onderhandelingen tussen de Britse en Schotse regeringen en het toezicht door de onafhankelijke ‘Electoral Commission’ voor een brede overeenstemming over de omkadering van het referendum. Daarnaast hadden de burgers toegang tot een ongekende informatiestroom, vanuit de politieke wereld en de (sociale) media.

Na het referendum verklaarde de Britse Premier Cameron dat de mogelijkheid naar een verdere devolutie van bevoegdheden naar Schotland zou worden onderzocht door de zogenaamde Smith Commission, die werd samengesteld door afgevaardigden van de vijf politieke partijen die zijn vertegenwoordigd in het Schotse parlement. De oprichting van deze commissie was het directe gevolg van de “Vow” van de grote unionistische partijen om bij een nee-stem snel meer bevoegdheden over te dragen aan het Schotse parlement. Het rapport van de commissie werd voorgesteld op 27 november 2014 en is gesteund op drie pijlers: het bieden van een langdurige maar verantwoorde constitutionele oplossing voor Schotland, het creëren van een gezonde economie, jobs en sociale rechtvaardigheid en het versterken van de financiële verantwoordelijkheden van  het Schotse Parlement.

De aanbevelingen van de commissie werden omgezet in de Scotland Bill 2015-2016, die de befaamde Scotland Act zal amenderen. Door de wijziging zullen het Schotse Parlement en de regering erkend worden als permanente onderdelen van de grondwettelijke structuren van het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast zal het Schotse Parlement zelf de aanslagvoet van de personenbelasting kunnen bepalen, en worden kleinere belastingen – zoals een luchtvervoertaks – volledig overgedragen. Het parlement wordt zo voor het eerst verantwoordelijk voor de inning van meer dan de helft van de Schotse begrotingsuitgaven. Door de overdracht van sociale bevoegdheden ter waarde van 2,5 miljard pond, kan Schotland bovendien zelf (beginnen te) bouwen aan een eigen (beperkt) sociale zekerheidsstelsel.

Er zijn echter een aantal donderwolken op komst die de goede verhouding van het Verenigd Koninkrijk en Schotland in het gedrang zouden kunnen brengen. In de eerste plaats was het niet naar de wens van de Scottish Nationalist Party (SNP) dat er slechts één vraag werd gesteld op het referendum. Er was immers een groter draagvlak voor meer devolution binnen het Verenigd Koninkrijk dan voor een onafhankelijk Schotland. De snelle rapportering van de Smith Commission over de devolutievoorstellen betekende zelfs grotendeels een terugkeer naar de oude politieke achterkamers. Bovendien heeft de SNP haar politieke draagkracht na de nationale verkiezingen van mei 2015 aanzienlijk versterkt. De nationalistische partij haalde maar liefst 56 van de 59 Schotse zetels in Westminster binnen. Daarnaast zal het aangekondigde referendum over het EU-lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk het onafhankelijkheidsdebat in Schotland hoogstwaarschijnlijk opnieuw aanwakkeren. Schotland is immers steeds voorstander geweest van Europees lidmaatschap. Kan Schotland lid blijven van de EU als de meerderheid van de Britse bevolking besluit uit de EU te stappen? Het exit-referendum zou dus wel eens de Britse unie kunnen opbreken. Ook de Britse besparingsproblematiek zorgt voor heel wat kritiek vanuit het Schotse kamp. Zoals onlangs ook werd verklaard door de Schotse ex-premier, lijkt een nieuw referendum in de maak. Het is voorlopig afwachten of de Britse conservatieve regering – die versterkt uit de nationale verkiezingen kwam – ook hieraan haar medewerking zal willen verlenen.

Quo vadis Catalunya?

Catalonië heeft doorheen zijn geschiedenis altijd al sterke lokale instituties gekend, een eigen taal en een eigen cultuur. De autonomie die Catalonië genoot, werd echter bruusk tenietgedaan ten tijde van Franco’s dictatuur. Franco proclameerde een eenheidsstaat met één taal. Catalaans spreken werd gezien als een vorm van verzet en er volgde dan ook een culturele repressie tegen al wat Catalaans was.

Na de dood van Franco volgde de transitie naar een Spaanse democratie. Als compensatie voor de dictatoriale repressie die de regio’s hadden doorstaan, erkende de nieuwe Spaanse Grondwet hen uitdrukkelijk en voorzag hen in een zekere mate van autonomie. Het Estatut d'Autonomia de Catalunya van 1979 zorgde voor de oprichting van een Catalaanse regering en eigen parlement.

Lange tijd droeg het Catalaanse onafhankelijkheidsstreven een gematigd gezicht. Het heeft zich echter in de loop van de jaren sterk geheroriënteerd. Waar het initieel om een vraag richting culturele autonomie ging, werd de laatste jaren de nadruk gelegd op fiscale en economische autonomie. Ook de oprichting van een eigen onafhankelijke Catalaanse staat kwam de laatste jaren meer aan de oppervlakte. De verpersoonlijking van deze radicalisering is ongetwijfeld de Catalaanse minister-president Artur Mas. Het streven naar onafhankelijkheid was namelijk lange tijd een exclusieve zaak voor de links-republikeinse ERC. Sinds het afslanken van het autonomie-statuut speelt ook de centrumrechtse CDC van minister-president Artur Mas steeds nadrukkelijker de nationalistische kaart. Een aantal factoren hebben deze ontwikkeling sterk gestimuleerd.

Een eerste factor die de radicalisering van de Catalaanse positie heeft aangemoedigd, is de mislukking van het nieuwe autonomiestatuut dat in 2006 op tafel lag. Na lange onderhandelingen tussen de Spaanse premier Rodríguez Zapatero (PSOE) en de toenmalige Catalaanse oppositieleider Artur Mas (CDC), werd in 2005 een akkoord bereikt over een nieuw autonomiestatuut dat Catalonië meer autonomie zou verlenen. Tussen 2006 en 2010 zag het er dan ook naar uit dat het nieuwe autonomiestatuut de geest terug in de fles zou krijgen. Hoewel het Spaanse en Catalaanse parlement zich achter dit statuut schaarden, werd het fel uitgehold door de tussenkomst van het Spaans Grondwettelijk Hof. Deze mislukking en het feit dat Mariano Rajoy (PP) in 2011 de macht greep en elke dialoog met Catalonië halsstarrig weigerde, hebben ervoor gezorgd dat Madrid en Barcelona op rampkoers geraakten.

Een tweede belangrijke factor is het harde besparingsbeleid van premier Rajoy. In Catalonië is immers het idee gerijpt dat in een onafhankelijk Catalonië de bezuinigingen veel lager zouden uitvallen. Catalonië draagt immers netto 15 miljard euro af aan Madrid.

In de nasleep van het debacle omtrent het autonomiestatuut, werd in 2013 een soevereiniteitsverklaring opgesteld door de Catalaanse instellingen waarin stond dat de Catalanen het recht hebben om hun eigen toekomst te kiezen. Ook die werd als ongrondwettelijk beschouwd. Als tegenreactie kondigde Artur Mas het organiseren van een referendum aan tegen november 2014. Het Spaans Grondwettelijk Hof stak alweer een stok tussen de wielen en verklaarde dat een referendum enkel op nationaal niveau op grondwettelijke wijze kon worden georganiseerd. Hoewel het referendum geen enkele juridische basis had en dus geen verdere gevolgen kon genereren, vond het toch plaats. Tachtig procent van de 37% opgekomen kiesgerechtigde Catalanen stemde voor de onafhankelijkheid, wat een nieuwe boost betekende voor het onafhankelijkheidsstreven in de regio.

Op 27 september 2015 werden regionale verkiezingen georganiseerd. Onder invloed van Artur Mas werden deze verkiezingen echter omgevormd tot een ‘verkapt’ referendum voor onafhankelijkheid. Hij kwam in kartel op met de links-nationalistische ERC onder de noemer Junts pel Sí (Samen voor Ja). Mas beloofde om bij winst Catalonië op weg te zetten naar de onafhankelijkheid. De uitslag van de verkiezingen was echter niet eenduidig. De nationalistische partijen wonnen de meerderheid van de te verdelen zetels, maar bereikten geen meerderheid van de uitgebrachte stemmen, waardoor ze het referendum in feite hebben verloren. Met ruim 77% lag de opkomst bij de regionale verkiezingen immers beduidend hoger dan bij het referendum in 2014. De Spaanse premier Rajoy reageerde na de Catalaanse regionale verkiezingen met de mededeling dat zijn regering bereid is om te onderhandelen met de Catalanen ‘binnen de (grond)wet’. De premier blijft zich dus verzetten tegen de onafhankelijkheid door te verwijzen naar de in artikel 2 van de Spaanse grondwet vastgelegde éénheid van de natie.

Ter uitvoering van de gedane belofte, stemde het kartel op 9 november 2015 een resolutie in het Catalaanse parlement die het onafhankelijkheidsproces in gang moet zetten. De resolutie werd goedgekeurd met 72 stemmen tegen 63. Na de stemming reageerde de Spaanse premier Rajoy onmiddellijk met de mededeling dat hij via een procedure bij het Grondwettelijk Hof het initiatief wil laten opschorten.

Ondanks het feit dat de Spaanse grondwet zich kant tegen eender welke vorm van territoriaal separatisme, moet in dit kader een uitspraak van het Canadese Hooggerechtshof worden aangehaald. Het Supreme Court creëerde immers een belangrijk precedent in de zaak-Québec. In deze zaak onderzocht het Hof of Québec een unilateraal recht bezat om zich onder nationaal of internationaal recht te kunnen afscheiden van Canada. Hoewel de Canadese grondwet zo’n recht niet voorzag, proclameerde het Hof dat de grondwet geen keurslijf mocht zijn. Het Hof poneerde dat wanneer een duidelijke meerderheid zich in Québec in een referendum gebaseerd op een duidelijke vraag voor onafhankelijkheid uitspreekt, de vraag tot afscheiding democratische legitimiteit zou krijgen die alle andere componenten van de (con)federatie moeten erkennen. Met andere woorden zou de democratisch uitgedrukte wil om zich af te scheiden van Canada, de Canadese rompstaat verplichten om zich te engageren in onderhandelingen met betrekking tot een mogelijke afscheiding. De uitspraak van het Hof leidde tot de zogenaamde Clarity Act, die de ‘spelregels’ voor een onafhankelijkheidsreferendum uiteenzet. Zo behoudt het federale parlement een belangrijke controlebevoegdheid ten aanzien van zowel de vraag als de vereiste meerderheid. In elk geval zou de onafhankelijkheid van Québec eveneens gekoppeld zijn aan een federale grondwetswijziging. Gezien de belangrijke parallellen tussen de situatie in Québec en die in Catalonië, heeft deze uitspraak een belangrijke referentiewaarde. Desalniettemin zijn er duidelijke verschillen: waar het Canadese Supreme Court het grondwettelijk karakter van een onafhankelijkheidsreferendum erkende, weigert het Spaanse Grondwettelijk Hof hardnekkig om dit te doen. De Spaanse regering zou bij een positieve stem in Catalonië dan ook internrechtelijk niet tot onderhandelingen verplicht zijn. Veel zal bovendien afhangen van de nationale parlementsverkiezingen die in december 2015 in Spanje zullen plaatsvinden.

Gelet op het voorgaande kan men zich hier net als in het geval van Schotland de vraag stellen of het niet beter is de discussie opnieuw te heroriënteren naar economische en fiscale zelfstandigheid binnen het huidige staatsrechtelijke geheel. Het is onze overtuiging dat de krampachtige manier waarop Madrid met de autonomievraag is omgegaan, de weg naar de radicalisering heeft geplaveid. In dat opzicht kan de Spaanse regering nog veel leren van de Britse.

 

Beknopte literatuurlijst:

CASANAS ADAM, E., “The Independence Referendum and debates on Scotland's Constitutional. Future”, TvCR 2014, 149-161.

CASTELLA, E.,  “Scotland and Catalonia : Two Historic Nations Challenge a Three Hundred Year-Old Status Quo”,  American International Journal of Social Science, 2014, Vol 3, nr 4, 63-75.

CONNOLLY, C.K., “Independence in Europe : secession, sovereignty and the European Union”, Duke Journal of Comparative & International Law., 2013, Vol. 24, 51-106.

GUIBERNAU,M., “Prospects for an independent Catalonia”, International Journal of Politics, Culture and society 2014, 27, 5-23.

HAPPOLD, M., “Independence in or out Europe- An independent Scotland and European Union”, International and Comparative Law quarterly, 2000,Vol. 49, 15-34.

K. BOURNE, A., “Europeanization and Secession: The Cases of Catalonia and Scotland”, JEMIE 2014, vol. 13, nr. 3, 94-120.

LINEIRA, R AND CETRA, D., “The Independence Case in Comparative Perspective”, The political quarterly 2015, Vol. 86, 257-264.

MASON, R., “Dis-United Kingdoms? What Lies Behind Scotland's Referendum on Independence”, Georgetown Journal of International Affairs 2013, 139-146.

TIERNEY, S.,  “Reclaiming Politics: Popular Democracy in Britain after the Scottish Referendum”, The Political Quarterly 2015, Vol. 86, 226-233.

Bron afbeelding 1

Bron afbeelding 2

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

This article has 1 comments

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *