Thomas Van Campenhout, Simon Verschaeve (master studenten, UGent), Pieter Cannoot (assistent, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus Universiteit Rotterdam) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

Op 22 december 2017 vroeg de federale regering het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) een onderzoek te voeren om na te gaan of de terugzending van tien Soedanezen, die niet beschikten over een geldige verblijfstitel, naar Soedan in strijd was met het non-refoulementbeginsel zoals vastgelegd in  artikel 3 EVRM. Aanleiding hiertoe was een rapport van het Tahrir Instituut met enkele getuigenissen van teruggezonden Soedanezen die wezen op foltering en/of onmenselijke behandeling.

Het langverwachte Soedan-rapport werd op 8 februari 2018 door de regering ontvangen en al snel berichtten de media over een gedeeltelijke ‘overwinning’ voor de regering en in het bijzonder voor staatssecretaris voor asiel en migratie Theo Francken. Toch trekt de oppositie andere conclusies uit het rapport, namelijk dat de Belgische overheid het door premier Michel geopperde ‘heilige principe’ van artikel 3 EVRM met de voeten treedt. Ook een rapport van Amnesty International was eerder al kritisch over de kwestie. In deze bijdrage zal worden nagegaan welke conclusies uit het Soedan-rapport kunnen worden getrokken. Daarvoor zal worden nagegaan welke verplichtingen een overheid moet naleven om het non-refoulementbeginsel te respecteren wanneer zij vreemdelingen uitwijst en het land uitzet .

De Soedan-kwestie

In de zomer van 2017 werden tien Soedanezen, samen met tientallen andere trans(it)migranten, aangehouden door de Belgische autoriteiten. Het was voornamelijk hun bedoeling om via het Belgische grondgebied naar het Verenigd Koninkrijk door te reizen. Om de terugzending van deze personen naar Soedan te realiseren, werd het noodzakelijk geacht om hun identiteit te laten vaststellen. Gelet op de afwezigheid van identificatiedocumenten, organiseerde de Belgische overheid een ‘identificatiemissie’ in samenwerking met Soedanese overheidsexperten, zodat voor geïdentificeerden een laissez-passer kon worden afgegeven die toelaat om de migranten terug te sturen. De missie was omstreden aangezien het door de migranten ontvluchtte regime werd ingeschakeld om hun uitzetting mogelijk te maken. Volgens de staatssecretaris was een belangrijke beweegreden van de missie het verhogen van de druk op trans(it)migranten om in België asiel aan te vragen en zo een uitwijzing te verhinderen. Ook wanneer een migrant asiel weigert aan te vragen in ons land moet echter iedere terugwijzing gebeuren in overeenstemming met het non-refoulementbeginsel (cf. infra).

Bezwaren op de uitwijzing van de Soedanezen kwamen er eind december, wanneer het Tahrir Instituut een rapport uitbracht met getuigenissen van of over enkele teruggezonden Soedanezen, waarin zeker één sleutelgetuige beweert te zijn mishandeld. Het onderzoek van het Commissariaat-Generaal kon geen zekerheid verschaffen over het zich al dan niet voordoen van die gebeurtenissen. Het al dan niet plaatsvinden van mishandeling bij aankomst in Soedan is een feitenkwestie die daarom in dit bericht niet verder zal worden besproken. 

Procedurele vereisten onder artikel 3 EVRM 

Sinds de Soering-zaak aanvaardt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat het non-refoulementbeginsel, hetgeen een absoluut verbod inhoudt om personen terug te zenden naar (herkomst)landen waar er een ernstig en reëel risico bestaat op een verboden behandeling exartikel 3 EVRM, inherent deel uitmaakt van artikel 3 EVRM door er een reflexwerking aan toe te kennen. Die werking houdt de betrokkenheid en de daaruit volgende aansprakelijkheid van de uitwijzende staat in bij een onrechtmatige uitwijzing. 

Belangrijk voor de Soedan-saga zijn de procedurele vereisten die het EHRM aan de reflexwerking van artikel 3 EVRM verbindt. Uit artikel 3 volgt een gezamenlijke plicht voor de betrokken persoon en de overheid om alle relevante omstandigheden vast te stellen en te evalueren. De uit te wijzen persoon draagt de bewijslast voor de eigen persoonlijke omstandigheden en moet aantonen dat er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat er een reëel risico op schending van artikel 3 EVRM bestaat. Daarbij dient echter rekening te worden gehouden met de moeilijkheden die migranten kunnen ondervinden bij de bewijsvergaring. Het uiten van een loutere vrees voor mishandeling volstaat niet. Daartegenover moet de overheid uit eigen beweging een onderzoek uitvoeren wanneer ze op de hoogte is van een verhoogd vervolgingsrisico, zelfs wanneer de vreemdeling verkiest om er zich niet op te beroepen tijdens de procedure (zie F.G. t. Zweden (2016)).Dit is het geval wanneer de aanvraag steunt op een ‘algemeen bekend risico’ of op een individueel risico waarbij de overheid ‘bewust werd gemaakt van feiten met betrekking op een specifiek individu’(zie J.K. t. Zweden (2016)). Ondanks het feit dat migranten initieel de bewijslast dragen, laat het EHRM in sommige gevallen een omkering van de bewijslast toe: indien er na onderzoek nog steeds twijfel zou bestaan over het risico op schending van artikel 3 EVRM, dan zal er geloof moeten worden gehecht aan de afgelegde verklaringen van de betrokkene en zal een uitwijzing in beginsel niet kunnen plaatsvinden. 

De belangrijkste waarborg die een migrant dus heeft, is de geïndividualiseerde onderzoeksplicht van de overheid na het uiten van de vrees om te worden mishandeld of te worden gefolterd bij terugzending naar het herkomstland. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM heeft de overheid de plicht om elke grief van een persoon die deze vrees uit aan ‘een onafhankelijk en rigoureus onderzoek’te onderwerpen. (zie Jabari t. Turkije (2000)Auad t. Bulgarije (2012)Hirsi Jamaa t. Italië (2012)). In België moet de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) onderzoeken of er een reëel risico bestaat op basis van zowel de actuele situatie in het land als de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene (zie Vilvarajah t. UK (1991)). De argumentatie dat het niet-aanvragen van asiel een indicatie is dat er geen reëel risico op mishandeling bestaat, wordt zowel door het EHRM, CGVS en de rechtsleer niet onderschreven (zie Jabari t. Turkey (2000); Hirsi Jamaa t. Italië (2012)). Wanneer zou worden besloten om, louter wegens het niet-aanvragen van asiel, over te gaan tot terugzending zonder verder onderzoek, dan is er sprake van een verboden automatische uitzetting. De huidige asiel- en migratieproblematiek heeft daarenboven al uitgewezen dat trans(it)migranten geen asiel aanvragen om velerlei redenen, vaak losstaand van de situatie in hun herkomstland. 

Bovendien dient dit onderzoek te gebeuren voorafgaand aan de beslissing tot uitwijzing (zie F.G. t Zweden (2016)). Het EHRM heeft ten aanzien van België reeds duidelijk gemaakt dat een mogelijke schending van artikel 3 EVRM moet worden onderzocht vooraleer een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd en dat het feit dat deze toetsing nog kan plaatsvinden bij de gedwongen uitvoering van dat besluit niet volstaat (zie Paposhvili t. België (2016)). 

Op EU-niveau omvat het Gemeenschappelijk Europese Asiel Stelsel (GEAS)onder meer een terugkeerrichtlijn. Deze richtlijn heeft betrekking op het terugsturen van bepaalde vreemdelingen die illegaal op het grondgebied verblijven en legt de lidstaten de principiële verplichting op om een individueel terugkeerbesluit uit te vaardigen. Dergelijke besluiten moeten  in conformiteit met het non-refoulementbeginsel zijn en dienen te berusten op objectieve criteria, die niet beperkt blijven tot de feitelijke constatatie van een illegaal verblijf op het grondgebied van een lidstaat. Bij strijdigheid moet een verwijdering worden uitgesteld. Ook het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie(hierna: Handvest) bevat onder meer een non-refoulementbeginsel (artikel 4). Het is echter slechts van toepassing van zodra de lidstaten handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht (zie Åkerberg (2013)), waardoor een aanknopingspunt met het Unierecht is vereist. 

In België moet de Dienst Vreemdelingenzaken het non-refoulementbeginsel volledig in acht nemen op basis van de directe werking van artikel 3 EVRM en, in zoverre Europees recht wordt toegepast, artikel 19, §2 van het Handvest. De Belgische rechtspraak heeft de bovenvermelde vereisten uit het EVRM en het Unierecht meermaals bevestigd. In verschillende uitspraken werd geoordeeld dat er onvoldoende onderzoek werd gevoerd naar het risico onder artikel 3 EVRM. Daarenboven breidt de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de onderzoeksplicht van de DVZ uit door te verbieden dat vreemdelingen worden uitgewezen naar staten die zelf het non-refoulementbeginsel schenden. 

Analyse Soedan-rapport

Het is bij de onderzoeksplicht ten gronde in hoofde van de DVZ dat het schoentje knelt in het Soedan-dossier. Hoewel op basis van de beschikbare informatie niet kan worden aangetoond dat na de uitzetting de betrokken Soedanezen werden gefolterd en/of onmenselijk behandeld, is het duidelijk dat de Belgische overheid haar procedurele onderzoeksplicht niet naar behoren heeft nageleefd. 

Dit komt tot uiting in de ondervraging van de tien Soedanezen in kwestie, zoals blijkt uit een analyse van Amnesty International. Alle betrokken Soedanezen, met uitzondering van één persoon die vrijwillig is teruggekeerd, hebben gebruik gemaakt van hun hoorrecht waarin ze hun vrees op foltering/onmenselijke behandeling kenbaar hebben gemaakt, sommigen zelfs meermaals. Voorafgaand aan de uitoefening van hun hoorrecht werden via standaardformulieren enkele vragen gesteld. Die vragen gaan, volgens Amnesty International, niet nader in op de regionale situatie (bv. in Darfur), etniciteit of de reden om het land te verlaten. Nochtans is die informatie essentieel om een individuele toetsing te kunnen uitvoeren. Het CGVS stelt in zijn rapport dat alle betrokkenen slechts kort op de vragen hebben geantwoord waardoor het niet mogelijk was om na te gaan of de aangehaalde redenen geloofwaardig of gefundeerd waren.

Door het organiseren van een identificatiemissie werd het hoorrecht van de Soedanezen echter mogelijks uitgehold. Het is principieel toegestaan om de hulp van een derde land in te roepen bij de identificatie van potentiële onderdanen. Het is daarentegen in strijd met het non-refoulementbeginsel om de hulp van een buitenlandse autoriteit in roepen vooraleer er een grondig onderzoek exartikel 3 werd gevoerd. Het EHRM stelt namelijk dat de onderzoeksplicht van de overheid start zodra een vreemdeling de vrees om te worden mishandeld of te worden gefolterd bij terugzending heeft geuit. Volgens het rapport van het CGVS heeft het hoorrecht pas plaatsgevonden nadat er aan de ambassade werd gevraagd om langs te komen voor de identificatie van de betrokken personen. Pas daarna heeft de DVZ een beoordeling uitgevoerd met betrekking tot artikel 3 EVRM. Bovendien dient een toetsing aan artikel 3 EVRM te gebeuren vóór het afleveren van een bevel om het grondgebied te verlaten (BGV), wat volgens het CGVS-rapport niet is gebeurd. 

De DVZ besloot na het horen dat er geen reëel risico op schending van artikel 3 EVRM aanwezig was. Die beslissing was om meerdere redenen problematisch. In de eerste plaats omdat de DVZ beweerde dat er geen risico bestond, aangezien de Soedanezen ondanks hun geuite vrees toch besloten om in België geen asiel aan te vragen. Zoals bevestigd door de bovenvermelde rechtspraak moeten alle relevante elementen in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van artikel 3 EVRM, ook wanneer er geen asielaanvraag werd ingediend. Ten tweede lijkt het onmogelijk voor de DVZ om op basis van de beperkte gegevens waarover zij beschikte een beslissing te nemen, aangezien essentiële informatie ontbrak. Ook de toenmalige situatie in Soedan gaf aan dat een individueel onderzoek naar de voorzienbare behandeling in het herkomstland gewenst was vooraleer een besluit over het reëel risico uit artikel 3 kon worden genomen, aangezien een‘onafhankelijk en rigoureus onderzoek’is vereist. Ten slotte vermeldt het rapport ook dat de beoordeling enkel terug te vinden is in de vorm van een nota in het dossier. Het CGVS stelt dat op basis van de regels van behoorlijk bestuur ‘deze beslissing moet worden weergegeven in een gemotiveerde beslissing, die een mogelijkheid tot beroep impliceert’.

Conclusie

Het summiere onderzoek van de DVZ was ontoereikend om eventueel uitsluitsel te kunnen bieden over een mogelijke schending van artikel 3 EVRM bij terugzending van de betrokkenen naar Soedan. Niet alleen was de wijze waarop het onderzoek werd gevoerd onvoldoende om tegemoet te komen aan de vereisten van artikel 3 EVRM, ook het tijdstip waarop het werd uitgevoerd, beantwoordt niet aan de internationale vereisten. Gelet op de vergaande gevolgen van een mogelijke schending dient bij twijfel een bijzondere behoedzaamheid aan de dag te worden gelegd. De urgentie voor de overheid om alle procedures in overeenstemming te brengen met de geldende vereisten, werd begin april 2018 nogmaals duidelijk, wanneer de DVZ naliet om op afdoende wijze te onderzoeken of een Marokkaan, die werd veroordeeld voor deelname aan de activiteiten van een terroristische groepering, bij terugwijzing naar zijn herkomstland zou worden blootgesteld aan een risico op mishandeling of foltering.

Bibliografie

Zie hier voor bron van afbeelding.

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *