See English version here

Marie DeCock, Cédric Labens, Laura Meuleman en Elien Verniers (masterstudenten Grondige Studie Grondwettelijk Recht, UGent), Pieter Cannoot (assistent, UGent) en Juan Benjumea Moreno (assistent, UGent)

De zesde staatshervorming Senaatzorgde voor de creatie van de Vlinder-Senaat, met een nieuwe samenstelling en beperktere bevoegdheden. Bovenal dient de Senaat zijn functie als deelstatenkamer waar te maken. Als je de meest essentiële bepalingen over de Senaat erop naleest – artikelen 56, 67, 68 van de Grondwet – is deze wetgevende kamer juridisch gezien adequaat ontworpen. Helaas, ook deze hervorming was het resultaat van een typisch Belgisch compromis. Een gebrek aan politieke eensgezindheid bij het Vlinderakkoord verhinderde dan ook de volkomen transformatie van de Senaat tot een volwaardige deelstatenkamer. Het onbevredigende resultaat van deze ‘willen-maar-niet-kunnen’-hervorming zette politici aan om reeds één jaar na de geboorte van de Vlinder-Senaat zelf innovatieve alternatieven voor te stellen. Maar hoe zit het daar mee? Blijft de Senaat zoals hij is of wil men het weer over een andere boeg gooien? Wil men de Senaat in zijn oude glorie herstellen? Of gaat men de Senaat van de wal in de sloot helpen? Hoog tijd om de meest in het oog springende ideeën onder de loep te nemen. Naast het politieke debat en de vraag of deze voorstellen een oplossing kunnen zijn, gaan we ook in op het grondwettelijke kader.

Eerste verjaardag van de Vlinder-Senaat: beter het kaarsje uitblazen?

Eén jaar na de door het Vlinderakkoord geïntroduceerde Senaat, maken we de balans op. Ook al is de Senaat deels monddood gemaakt door het afschaffen van zijn initiatiefrecht in optioneel bicamerale aangelegenheden, betekent dit niet dat hij heeft stilgezeten. De talrijke informatieverslagen over draagmoederschap en coördinatie van het openbaar vervoersaanbod vormen hier perfecte illustraties van. Evenwel stroken deze onderwerpen niet met de ratio legis van de nieuwe Senaat als ontmoetingsplaats voor gemeenschaps- en gewestparlementen, waarbij het behandelen van institutionele aangelegenheden centraal dient te staan. Ook op wetgevend vlak is er nog werk aan de winkel. Enkele Senatoren hebben reeds een aantal wetsvoorstellen ingediend, maar tot nu toe is er geen enkele wet, afkomstig uit de Senaat, afgekondigd en bekrachtigd. Daarnaast kwam in een vorig blogbericht al aan bod dat de gecoöpteerde senatoren een ware ‘smet op het blazoen van deze hervorming’ zijn. Het Grondwettelijk Hof heeft zich hierover in een arrest van 28 mei 2015 uitgesproken. In dit arrest werd de zetelverdeling van de gecoöpteerde senatoren die behoren tot de Franse taalgroep aangekaart. Het Hof concludeerde in overweging B.12 dat het niet bevoegd is zich uit te spreken over een verschil in behandeling of een beperking van een grondrecht dat voortvloeit uit een door de grondwetgever zelf gemaakte keuze, die tot uiting werd gebracht in de parlementaire voorbereiding. Beter het kaarsje uitblazen?

Wordt U straks de volgende senator?         

Eind augustus 2015 introduceerde Peter Vanvelthoven, kamerlid van oppositiepartij sp.a, een eerste voorstel als alternatief voor de pas hervormde Senaat. Het betreft een omvorming van de Senaat tot een volkskamer met gewone burgers, aangesteld via lottrekking. De sp.a meent dat de tijd is gekomen om een nieuwe stap te zetten naar een meer participatieve democratie. De bevolking is immers beter opgeleid, mondiger en heeft een grotere wens tot participatie dan ooit tevoren. De partij vindt de huidige Senaat, als plaats waar gemeenschappen en gewesten elkaar kunnen ontmoeten, zonder betekenis. Sterker nog, de Senaat zoals ze nu bestaat, is volgens haar overbodig. Om deze reden ziet ze de Senaat als dé perfecte kandidaat om, als eerste in de wereld, een democratische volkskamer te worden.

Wat houdt het idee van een volkskamer precies in? Uit de 7,8 miljoen kiesgerechtigde Belgen én alle 16- tot 18-jarige Belgen loot men 10.000 mensen. Na het bijwonen van een informatiesessie waarop ze alles te weten komen over hun eventuele taak mogen deze 10.000 mensen elk voor zich vrijblijvend beslissen of ze zich kandidaat stellen voor de definitieve loting van 150 senatoren. Met een zittingsperiode van één jaar zou de volkskamer drie bijeenkomsten per week houden en zich elk jaar bezighouden met vier thema’s. De bevoegdheid van de volkskamer is in het voorstel van sp.a voorlopig beperkt tot een initiatief- en evocatierecht en zou dus geen volwaardige normatieve dimensie inhouden. De uiteindelijke beslissingsbevoegdheid blijft bij de Kamer van volksvertegenwoordigers. Niets verhindert echter dat dit in de toekomst kan evolueren in het voordeel van de volkskamer.

Aangezien de volkskamer er zou komen ter vervanging van de Senaat zou ze echter enkel bevoegd zijn voor federale aangelegenheden. Om deze reden is het wenselijk dat er ook op deelstatelijk niveau een vorm van inspraak komt voor onverkozen burgers. Een mogelijkheid zou zijn om de federale volkskamer in te delen in een Nederlandstalige en een Franstalige taalgroep die zich elk kan buigen over regionale zaken. Volgens sp.a zou dit geen ideale oplossing zijn aangezien er zo twee tegenover elkaar staande kampen ontstaan. Een beter voorstel vindt de partij om, op dezelfde wijze als het federaal gebeurt, een aparte Vlaamse volkskamer te creëren die losstaat van de federale volkskamer en samen met het Vlaams Parlement deel uitmaakt van het wetgevend mechanisme op deelstatelijk niveau.

Bovendien kan in België, waar er geen mogelijkheid tot een constitutioneel referendum bestaat, een volkskamer wel een alternatief zijn voor meer directe democratie. Men kan zich echter terecht de vraag stellen of een volkskamer samengesteld via lottrekking leidt tot een democratischer instituut dan de huidige Senaat. Waar bijna alle leden van de Senaat nu verkozen worden door het volk, zouden de leden van de volkskamer immers aangeduid worden door het lot.

Hoe zit het nu met de grondwettelijkheid van een Senaat samengesteld door lottrekking? Volgens de huidige Grondwet kan een Senaat door lottrekking niet. Artikel 33, lid 2 van de Grondwet legt immers op dat alle machten moeten worden uitgeoefend op de wijze die de Grondwet bepaalt. Daarbij stellen we vast dat de Belgische Grondwet de representatieve democratie hoog in het vaandel draagt, waardoor iedere vorm van rechtstreekse democratie hier moeilijk mee te verzoenen is. Het voorstel vergt dus in ieder geval een zeer grondige herziening van een hele reeks grondwetsartikelen die momenteel niet voor herziening vatbaar zijn verklaard. Hierbij is artikel 42 van de Grondwet, dat handelt over de nationale soevereiniteit, een belangrijk gegeven. Men zal immers moeten waarborgen dat de uitgelote burgers ook effectief de hele Belgische natie vertegenwoordigen en niet enkel hun eigen belang. Deze herziening zou er dus niet direct komen. Pas aan het einde van de huidige legislatuur, in 2019, kan de preconstituante artikelen voor herziening vatbaar verklaren.   

Waar Open Vld in 2010 nog resoluut voor de afschaffing van de Senaat was, heeft ze haar kar bij de zesde staatshervorming gekeerd. Vanuit Open Vld kwam een positieve reactie van Sven Gatz, Vlaams minister van cultuur, op het voorstel van sp.a. Dit is niet verwonderlijk aangezien de minister zelf voor zijn beleidsdomein een burgerkabinet introduceerde dat dit jaar officieel van start ging.
Hoewel hij achter het principe blijkt te staan van meer inspraak door de burger, lijkt hij niet helemaal gewonnen voor het idee van de volkskamer. Open Vld is eerder voorstander om te experimenteren met kleinere initiatieven alvorens een grote instelling zoals de Senaat drastisch te hervormen.

Sterkere Senaat

Een tweede alternatief voor de huidige Senaat komt van oud-senator Armand De Decker (MR). Hij is het ermee eens dat de Senaat, zoals door het Vlinderakkoord hervormd, een povere compromishervorming is. Hij pleit daarom voor een sterkere Senaat. Dit impliceert dat de Senaat, als hij zijn rol van deelstatenkamer naar behoren wil vervullen, ook inspraak moet krijgen in de (niet-institutionele) materies die deelstaten aanbelangen. Zo zou de Senaat moeten kunnen instemmen met gemengde internationale verdragen. In de Duitse Bundesrat bijvoorbeeld kunnen de deelstaten zelfs onrechtstreeks invloed uitoefenen op quasi-exclusieve federale materies. Artikel 77 (4) van de Duitse Grondwet voorziet immers dat wanneer er een tweederdemeerderheid in de Bundesrat bezwaar maakt tegen een wetsontwerp er een tweederdemeerderheid vereist is in de Bundestag om de wet alsnog goed te keuren.

Hoe zou deze inspraak van de Senaat in federale materies verwezenlijkt kunnen worden? Artikel 77 van de Grondwet voorziet in de mogelijkheid om via een bijzondere meerderheidswet onderwerpen toe te voegen aan de lijst van verplichte bicamerale aangelegenheden. Echter, gelet op de parlementaire voorbereiding, dient te worden opgemerkt dat de ratio achter de Vlinderhervorming bestond uit vereenvoudiging. De bicamerale procedure werd om deze redenen beperkt tot materies met een institutioneel karakter.

De Senaat als crisismanager

In de lijn van een sterkere Senaat is er een voorstel van CD&V dat vertrekt van de gedachte dat de hervorming van de Senaat een belangrijk element uitmaakt van de institutionele ontwikkeling van België. Zij wil die ontwikkeling de kans en de nodige inloopperiode geven en meent dat de Senaat een belangrijke taak moet krijgen in het prangende debat over representatieve democratie. Voor CD&V biedt een lottrekking geen uitweg aangezien het de representatieve democratie, die een fundament is van het institutioneel bestel, onderuit haalt.

Volgens CD&V dient de burger, binnen het kader van de discussie over representatieve democratie, zijn vertrouwen terug te winnen in de politiek. Het parlement en de regering moeten daarom volgens de partij in staat zijn om zelf over hot topics te kunnen beslissen. Peter van Rompuy (CD&V) verwoordt het als volgt: “Alleen indien de politiek in staat zal zijn een antwoord te bieden op die uitdagingen, alleen dán zullen we als politici het vertrouwen kunnen herstellen”. De uitdaging volgens CD&V bestaat er dan ook in om te zoeken naar een manier om het politieke leiderschap te herstellen waarbij de huidige Senaat het voortouw kan nemen.

“De Vlinder-Senaat is vederlicht, maar weegt wel loodzwaar op het budget.”
Hendrik Vuye en Veerle Wouters (N-VA).

 

De Senaat of de helaasheid der instellingen

Een laatste idee is de afschaffing van de Senaat. Het is een oud nieuwtje dat N-VA, Vlaams Belang en Groen de Senaat liever zien verdwijnen. Volgens N-VA heeft de Senaat geen nut, aangezien deze geen enkele politieke controle uitoefent, een overbodige ontmoetingsplaats tussen de deelstaatparlementen is, een zeer beperkte wetgevende bevoegdheid uitoefent én informatieverslagen opstelt die niemand leest. Volgens Annick De Ridder, fractieleidster van N-VA in de Senaat, zijn de debatten in de Senaat louter een bezigheidstherapie.

N-VA vindt het voorstel van Peter Vanvelthoven om de Senaat te organiseren via lottrekking “een krampachtige reanimatieoefening met een hoog absurditeitsgehalte”. Ze meent dat er bij een dergelijke loting sprake is van een democratisch deficit. Dit deficit ontstaat volgens haar doordat Peter Vanvelthoven in zijn voorstel tot lottrekking rekening wil houden met een minimaal opleidingsniveau bij de mensen. “Dit is nog erger dan het cijnskiesrecht”, dixit Annick De Ridder.

Ophefmakende reacties als ‘het verlies van bicameralisme is het einde van de democratische rechtstaat’ borrelen wel vaker naar boven. Nochtans, als we over de grenzen heen kijken, zien we dat dit helemaal niet het geval hoeft te zijn. In Venezuela is de Senaat afgeschaft, maar als compensatie voorziet artikel 186 van de Venezolaanse Grondwet een vertegenwoordiging van de deelstaten in het unicamerale parlement. Daarnaast bepaalt artikel 201 van de Constitución de Venezuela, in contrast met artikel 42 van de Belgische Grondwet, dat de parlementsleden zowel het volk als de deelstaten (‘del pueblo y de los Estados’) vertegenwoordigen. Ook wij kunnen hier onze inspiratie halen. Zo kan de vertegenwoordiging van de gewesten en gemeenschappen perfect gebeuren zonder een tweede kamer en stellen onder meer de belangenconflictregeling en de alarmbelprocedure de belangen van de taalgroepen veilig.

Is een afschaffing van de Senaat grondwettelijk gezien plausibel? De bijzondere meerderheden die nodig zijn voor een grondwetswijziging maken het moeilijk om deze vereiste ooit te behalen. De Senaat zou zichzelf immers moeten opheffen met een tweederdemeerderheid en er is geen garantie dat men hier ooit toe komt. Op de vraag of de Senaat in de nabije toekomst afgeschaft zal worden, antwoordde Annick De Ridder dat de federale regering in haar huidige legislatuur vooral focust op het sociaaleconomische beleid en minder op institutionele hervormingen. Eind 2019 kan de preconstituante beslissen welke artikelen voor herziening vatbaar zijn. Wie weet maakt de afschaffing van de Senaat wel onderwerp uit van een zevende staatshervorming…

Conclusie: koele minnaars en eeuwige trouw

Waar men aan de Franstalige kant absoluut niet zonder Senaat kan, omdat, zoals Christine Defraigne (MR, voorzitter van de Senaat) het verwoordt: “Als je de senaat afschaft, je de staat afschaft”, is men aan Vlaamse zijde eerder een koele minnaar van de Senaat. De Senaat wordt vaak gezien als conditio sine qua non voor het federalisme. Nochtans hoeft dit helemaal niet het geval te zijn (cf. Venezuela). De Senaat stond vroeger symbool voor de verbondenheid tussen de onderdanen van België. Als men deze weg van verbondenheid verder wil bewandelen, zal de Senaat deze symboolfunctie moeten overstijgen. De Senaat, als voortrekker van een ‘doe-democratie onder deelstaten’, heeft mogelijks een toekomst als er geen verdere uitholling van bevoegdheden gebeurt. Als dit wel het geval is, kiest men misschien beter voor de korte pijn van de afschaffing. Tenslotte kunnen we kunnen ook kiezen om democratische pioniers te zijn en de Senaat om te vormen tot een volkskamer waarin de burger het voor het zeggen heeft. Er zijn dus vele alternatieven, maar zoals Herman de Coninck het zei: “Dat is het leukste wat je met een mening kunt doen: verschillen.” 

          

Beknopte literatuurlijst

GOOSSENS, J. & CANNOOT, P., “Een nieuwe Senaat: een maat voor niets?”, De Juristenkrant 2013, 6-7.

MATTHIJS, H., “De hervorming van de Senaat”, CDPK  2013, 52-67.

MUYLLE, K., “De hervorming van de Senaat en de samenvallende verkiezingen, of hoe de ene hervorming de andere dreigt ongedaan te maken”, TBP 2013, 473-491.

PEETERS, P., “De Senaat opnieuw ter discussie. Zin en onzin van een Statenkamer in (con)federaal België”, De Grondwet in groothoekperspectief, Antwerpen, Intersentia, 2007, 231-238.

POPELIER, P., "Het kaduke masker van de Senaat: tussen deelstaatfederalisme en multinationaal confederalisme" in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruaene (eds), De Zesde Staatshervorming. Instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 53-90.

SHARMAN, C., “Second Chamber” in H. Bakvis en W. Chandler (eds.), Federalism and the role of the state, Toronto, University of Toronto Press, 1987.

Toelichting, Parl. St. Senaat 2011-12, 5-1720/1,4.

VAN DER HULST, M. & REZSOHAZY, A., “De verdeling van de wetgevende bevoegdheid tussen Kamer en Senaat na de Zesde Staatshervorming”, T.v.W., 2014, 40-58.

WATTS, R., “Federal second chambers compared”, Institute of Intergovernmental Relations, School of Policy Studies, Queen’s University, Working Paper 2008-02, 1.

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *