Thomas Verellen (Doctoraatsbursaal, Instituut voor Europees recht, KU Leuven – Michigan Grotius Research Scholar, University of Michigan Law School)

brexitIn een uitspraak waar zowel in binnen- als buitenland met argusogen  naar werd uitgekeken, heeft de High Court of Justice voor Engeland en Wales gisteren aan de Britse eerste minister Theresa May duidelijk gemaakt dat de procedure om de EU te verlaten niet in gang kan worden gezet zonder toestemming van het Britse Parlement. In tegenstelling tot de indruk die het in juni 2016 georganiseerde referendum had gewekt, maakt de High Court in deze uitspraak duidelijk dat de grondwet van het Verenigd Koninkrijk gestoeld blijft op het beginsel dat de ‘soevereiniteit’ bij het Parlement ligt.

De aanleiding tot de zaak Miller v R is welgekend. Op 23 juni 2016 organiseerde de Britse regering een referendum over de vraag of het VK lid diende te blijven van de Europese Unie (EU). De Britse bevolking stemde voor het verlaten van de EU. Toenmalig premier David Cameron nam ontslag en werd vervangen door mevrouw May, die er zich toe verbond van “Brexit” een succes te maken.

Kort na de bekendmaking van de uitslag van het referendum werden in de Noord-Ierse en de Londense rechtbank procedures opgestart om de bevoegdheid van de Britse regering te betwisten om de procedure tot het verlaten van de EU op te starten (zie uitspraak in de Noord-Ierse procedure).

Sinds het Lissabonverdrag voorzien de EU Verdragen in een procedure om de EU te verlaten (zie artikel 50 Verdrag betreffende de EU (VEU)). Een lidstaat kan deze procedure “overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen” opstarten door een mededeling in die zin te richten aan de Europese Raad (artikel 50, lid 1 en 2, VEU). Eens de mededeling overgemaakt, start een periode van twee jaar. Binnen deze periode, die bij unanimiteit binnen de Europese Raad kan worden verlengd (Ibid, lid 3), dienen de EU en de betrokken lidstaat tot een uittredingsakkoord te komen.

Aan de orde in de procedure in Miller v R is de vraag of de Britse regering de mededeling aan de Europese Raad kan maken op grond van diens bevoegdheid tot het uitoefenen van het zogenaamde ‘koninklijke prerogatief’ (Crown of Royal Prerogative), dan wel of de regering hiertoe de toestemming van het Parlement behoeft.

De vraag

Zoals A.V. Dicey, de aartsvader van het moderne Britse grondwettelijk recht, stelde, is het koninklijk prerogatief “the residue of discretionary or arbitrary authority, which at any given time is legally left in the hands of the Crown.” (A.V. Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution, Liberty Classics, 1982, Reprint. Originally published: 8th ed. London: Macmillan, 1915. 1983, p 424). Anders gesteld, het koninklijk prerogatief reikt slechts zover als toegelaten door het Parlement.

Dit punt vloeit voort uit dat andere beginsel van het Britse grondwettelijk recht, volgens het welk het Parlement de hoogste bron van recht uitmaakt. Zoals diezelfde Dicey stelde: “The principle … of parliamentary sovereignty means neither more nor less than this, namely that Parliament has the right to make or un-make any law whatever; and further, that no person or body is recognised by the law of England as having a right to override or set aside the legislation of Parliament.” (Ibid, p xxxvi).

“To make or un-make any law whatever” wordt in het VK traditioneel begrepen als de bevoegdheid om het interne Britse recht te wijzigen. Het internationaal recht begrijpt men in het VK als een afzonderlijke rechtsorde. Of zoals een Canadese juriste ooit stelde: in de Commonwealth traditie is intern recht “here” en internationaal recht “there”.

Uit deze zienswijze vloeit op haar beurt voort dat de bevoegdheid van het Parlement zich beperkt tot het territorium van de Britse eilanden. Op het internationale toneel heeft de uitvoerende macht (de “Crown”) in beginsel vrij spel.

EU recht is echter niet zomaar internationaal recht; het heeft in vele gevallen rechtstreekse werking en heeft voorrang in geval van een conflict met een norm van intern recht. Toen het VK tot de toenmalige Europese Gemeenschappen toetrad, had het Britse Parlement dan ook een wet aangenomen waarmee zij in een interne rechtsgrond voorzag voor de toepassing van het EU recht binnen de Britse rechtsorde (de European Communities Act 1972).

De wisselwerking van deze verschillende elementen – het koninklijk prerogatief, de parlementaire soevereiniteit, de bijzondere kenmerken van het EU recht en de aanname van de European Communities Act 1972 – maakte de vraag die de High Court diende te beantwoorden er niet eenvoudiger op. Zo diende de rechtbank na te gaan

  1. of de mededeling aan de Europese Raad rechtstreeks op grond van het koninklijk prerogatief kon worden gemaakt en
  2. of de European Communities Act 1972 zelf als rechtsgrond voor de bevoegdheid van de regering kon dienen om de mededeling te maken, op grond van de idee dat de doorwerking van het EU recht in de Britse rechtsorde die de Act toeliet afhankelijk zou zijn van het voortdurend EU lidmaatschap van het VK, waarbij deze laatste kwestie tot de bevoegdheid van de regering behoort.

De uitspraak

De High Court antwoordde ontkennend op beide vragen. De doctrine van de parlementaire soevereiniteit indachtig, oordeelde de rechtbank vooreerst dat het Parlement, door de European Communities Act 1972 aan te nemen, de reikwijdte van het koninklijk prerogatief dermate had beperkt dat de regering niet onafhankelijk van het Parlement tot het verlaten van de EU kon besluiten.

Van bijzonder belang hierbij is het gegeven dat de rechtbank de mededeling aan de Europese Raad – terecht of onterecht – als de eerste stap in een onomkeerbaar proces beschouwde. Net omdat de beslissing van de Britse regering om de uittredingsprocedure op te starten onomkeerbaar werd geacht, oordeelde de rechtbank dat de regering op die manier het interne recht – met name de werking van het EU recht binnen de Britse rechtsorde op grond van de European Communities Act 1972 – op een indirecte wijze zou wijzigen. Zulks, oordeelde de rechtbank, maakt een schending uit van het beginsel van de parlementaire soevereiniteit (zie punten 92 tot 94 van de uitspraak).

Ook de tweede vraag antwoordde de rechtbank afwijzend. Had het Parlement de intentie gehad om de werking van het EU recht binnen de Britse rechtsorde afhankelijk te maken van de wil van de regering om lid te blijven van de EU, dan had het Parlement hiertoe duidelijkere taal moeten hanteren. Volgens een overtuigendere lezing van de tekst van de European Communities Act 1972, opnieuw de parlementaire soevereiniteit indachtig, had het Parlement de bedoeling om de doorwerking van het EU recht op onvoorwaardelijke wijze te waarborgen (zie punt 81 e.v. van de uitspraak).

Wat nu?

De Britse regering keert bijgevolg van een kale reis terug naar huis. Zoals de “Brexit”-minister David Davis toegaf, zal de mededeling aan de Europese Raad, tenzij het Britse Hooggerechtshof er anders over beslist, dus een Act of Parliament behoeven. Dit betekent minstens dat de tijdslijn vooruitgeschoven door de eerste minister moeilijk te handhaven zal blijven en, minder waarschijnlijk, dat het Parlement de start van de uittredingsonderhandelingen zal verhinderen, wat dan weer tot het ontslag van de regering kan leiden.

De regering heeft al aangegeven dat zij beroep zal instellen tegen de beslissing van de High Court. Dit brengt de zaak tot bij het Britse Supreme Court. Het hooggerechtshof zal zich geconfronteerd zien met een weloverwogen beslissing van de High Court, minstens wat de interpretatie van het Britse grondwettelijk recht betreft.

Minder duidelijk, daarentegen, is de Europeesrechtelijke vraag of de beslissing om uittredingsonderhandelingen op te starten wel degelijk onomkeerbaar is. Het lijkt niet weinig waarschijnlijk dat het Supreme Court deze vraag aan het Hof van Justitie van de EU zal moeten voorleggen, gegeven dat artikel 267 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU) voorziet dat “[i]ndien een vraag … wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep [zoals het Supreme Court], is deze instantie gehouden zich tot het Hof te wenden.”

Aangezien de onomkeerbaarheid van een beslissing om de uittredingsonderhandelingen op te starten de premisse uitmaakt van de verdere redenering van de High Court, en in die zin van bijzonder belang zal zijn voor de uitspraak van de Supreme Court, is het opmerkelijk – en betrekkelijk ironisch – dat finaal de bal in het kamp van het Hof van Justitie komt te liggen.

Wordt vervolgd.

Bron afbeelding

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *