Greta De Braeckeleer, Laurine Mys, Katja Van Aelst, Paulien Vande Velde-Van Rumst (master studenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – assistant professor, Erasmus University of Rotterdam) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

Op 13 november 2015 werd Frankrijk in het hart geraakt door een reeks terroristische aanslagen. Als reactie voerde de Franse regering een ‘noodtoestand’ in die vandaag nog steeds van kracht is. In Turkije heerst momenteel ook nog steeds een noodtoestand als reactie op de mislukte staatsgreep van 15 juli 2016, waarbij verscheidene fundamentele rechten en vrijheden op de helling staan. Na de aanslagen van 22 maart 2016 in Brussel werd ook in België het invoeren van een noodtoestand ter sprake gebracht. Dergelijke noodtoestand zet evenwel onvermijdelijk verschillende mensenrechten onder druk. Het is dan ook een belangrijke vraag of het doel de middelen wel heiligt.

Voorstel in België

In tegenstelling tot Nederland en Frankrijk, bevat de Belgische grondwet tot op heden geen rechtsbasis om een noodtoestand uit te roepen. In september 2016 stelde minister van Veiligheid Jan Jambon (NV-A) in de Veiligheidsnota 'Niveau V' echter een terreurplan voor. Dit plan houdt in dat de Nationale Veiligheidsraad de noodtoestand zou kunnen uitroepen bij dreigingsniveau vier, in het geval van terroristische misdrijven of rampsituaties die de nationale veiligheid bedreigen. Hieraan zijn weliswaar enkele voorwaarden verbonden. De noodtoestand kan worden ingevoerd voor het volledige grondgebied of een deel van het grondgebied en voor maximaal drie maanden, telkens verlengbaar met dezelfde periode. De Kamer van Volksvertegenwoordigers zou vervolgens binnen de vijf dagen de noodtoestand dienen te bevestigen. Bovendien zou de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa onmiddellijk op de hoogte moeten worden gebracht. Volgens dit plan dient de grondwet niet te worden aangepast en volstaat een wettelijke regeling. Hiervoor wordt verwezen naar de conclusie van advocaat generaal Raoul Hayoit de Termicourt bij het arrest van het Hof van Cassatie van 4 maart 1940 (Pasicrisie 1946, 193 e.v.). Volgens ons is een grondwetswijziging echter wel degelijk vereist, aangezien artikel 187 van de grondwet bepaalt dat de grondwet “geheel noch ten dele kan worden geschorst”. De conclusie van advocaat generaal Hayoit kan niet worden ingeroepen om aan deze grondwettelijke bescherming te ontsnappen.

De door NV-A voorgestelde regeling inzake de noodtoestand houdt concreet in dat de Nationale Veiligheidsraad in staat wordt gesteld om defensie in te inzetten, publieke bijeenkomsten te verbieden, binnengrenzen te controleren, huisarrest op te leggen, administratieve huiszoekingen te verrichten, een concreet propagandaverbod voor een bepaalde groepering op te leggen, de sociale media bestuurlijk te screenen en websites offline te halen. Preventieve detentie van personen van wie een ernstig vermoeden bestaat dat ze een gevaar vormen voor de openbare orde of veiligheid zou eveneens mogelijk worden mits voldaan is aan bepaalde wettelijke voorwaarden zoals hoorplicht, noodzakelijkheid, proportionaliteit, effectiviteit en afdoende motivering.

Daarnaast zijn in het plan nog enkele andere voorstellen uitgewerkt, zoals de versterking van de inlichtingendiensten, de invoering van een gespecialiseerde rechtbank, de uitbreiding van het strafrechtelijk arsenaal en de versterking van de bestuurlijke overheden. Over de meeste voorstellen is reeds een consensus bereikt, maar voor het voorstel inzake de noodtoestand zijn zowel regeringspartijen Open Vld en CD&V als de oppositiepartijen niet te vinden.

Situatie in Frankrijk

De Franse President kan ‘in Raad van Ministers’, zonder eerst verantwoording af te leggen over zijn beleid aan het parlement, een beslissing tot afkondiging van de noodtoestand nemen. De Franse machthebbers baseren zich op art. 1 van de wet n° 55-385 van 3 april 1955 'relative à l'état d'urgence'.  om de voorwaarden vast te stellen waaronder van de geldende mensenrechten kan worden afgeweken. Dit artikel voorziet namelijk de mogelijkheid om af te wijken van de mensenrechten ‘in geval van direct gevaar dat een ernstige aantasting van de openbare orde voortbrengt, hetzij door gebeurtenissen die, door hun aard of door hun ernst, een openbare ramp betekenen’. Er wordt door de Franse machthebbers van uit gegaan dat deze bepaling gelijkwaardig is aan artikel 15 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 4 van het Internationaal Verdrag inzake de Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) die voorzien in een mogelijke derogatie van fundamentele rechten  in geval van noodtoestand. Dit leidt tot een grotere flexibiliteit voor het uitroepen van de noodtoestand dan toegestaan door voormelde internationale overeenkomsten. De controle door het Comité voor de Rechten van de Mens en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens wordt op die manier ook buiten spel gezet. Het Comité voor de Rechten van de Mens van de VN heeft reeds tot tweemaal toe de intrekking gevraagd van de Franse restrictie van art. 4 IVBPR (zie aanbevelingen bij CCPR/C/21/Rev.1/Add11).

De afkondiging van de noodtoestand maakt het voor de administratie gemakkelijker om bepaalde technieken toe te passen in het kader van de bestrijding van het directe gevaar, in dit geval terrorisme. Zo is er geen grondige motivatie, geen beoordeling van de proportionaliteit of controle van het gewone recht nodig voor het overgaan tot maatregelen zoals huiszoekingen, verbod op verblijf en verkeer, inbeslagname van computergegevens, blokkeren van computersites, huisarrest, verbod op bijeenkomsten, ontbinding van verenigingen en inbeslagname van wapens.

De Assemblée Nationale heeft op 10 februari 2016 zijn goedkeuring gegeven voor een herziening van de grondwet met het oog op de bestrijding van terreur. Ten eerste werd een juridische verankering van de noodtoestand in de grondwet goedgekeurd met een maximale duur van 6 maanden. Ten tweede werd de mogelijkheid vooropgesteld om personen met een dubbele nationaliteit die veroordeeld zijn voor terroristische daden de Franse nationaliteit af te nemen, zelfs als zij in Frankrijk geboren zijn. Dit laatste voorstel werd sterk bekritiseerd door de oppositie, met als grootste punt van kritiek de inefficiëntie van de maatregel. De maatregel zou daarnaast een van de grondvesten van de Franse grondwet, namelijk égalité, aantasten en zou leiden tot stigmatisatie van burgers met een dubbele nationaliteit. President Hollande heeft uiteindelijk zijn plan tot constitutionele hervorming inzake de afname van de nationaliteit laten varen (zie blogbericht ‘De keerzijde van de medaille: fundamentele rechten en vrijheden onder druk door anti-terreurmaatregelen’).

Noodtoestand in het EVRM

De noodtoestand is een toepassing van het ruimere concept van het staatsnoodrecht. Volgens B. van der Sloot (2012) stelt dit staatsnoodrecht “de uitvoerende macht traditioneel in staat om in het geval van oorlog tijdelijk een aantal rechten, zoals eigendomsrechten en vrijheidsrechten, te beperken of op te schorten om zodoende het voortbestaan van de staat veilig te stellen”. In het kader van het noodrecht kan bijgevolg aan fundamentele rechten en vrijheden worden geraakt. artikel 4 IVBPR en artikel 15 EVRM omvatten een expliciete regeling van dit noodrecht. Indien België het concept van de noodtoestand zou willen invoeren en gebruiken, zal het dus wel moeten voldoen aan de (gelijklopende) vereisten van deze artikelen.

Artikel 15 EVRM vermeldt vier vereisten voor het afwijken van bepaalde fundamentele rechten en vrijheden: 1° er moet een oorlog of enig andere algemene noodtoestand bestaan die het voortbestaan van het volk bedreigt, 2° de afwijkingsmaatregelen moeten strikt vereist zijn door de omstandigheden, 3° de afwijkingsmaatregelen mogen niet in strijd zijn met andere verplichtingen welke voortvloeien uit het internationale recht en 4° er moet een kennisgeving plaatsvinden aan de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa. Artikel 4 IVBPR voegt daar aan toe dat de afwijkingen niet discriminerend mogen worden toegepast en dat er een officiële afkondiging moet zijn.

De ratio legis voor het invoeren van deze bepalingen vloeit voort uit de vrees voor willekeur en langdurige of permanente noodtoestand met uitgebreide politie- of militaire macht en beperkte burgerrechten. Misbruik van de noodtoestand is dan ook een reëel gevaar. Zo geldt bijvoorbeeld de noodtoestand in Syrië al sinds 1963. De noodtoestand wordt in dergelijk geval de regel en een manier voor de overheid om de macht naar zich toe te trekken ten koste van de mensenrechten. Het voordeel van de noodtoestand op te nemen in artikel 15 EVRM is dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zo toezicht kan uitoefenen, hoewel aan de lidstaten ter zake wel een ruime margin of appreciation wordt toegekend (zie Ierland t. VK (1978), Brannigan and McBride t. VK (1993) en A. e.a. t. VK (2009)). Door de recente terreurdreiging kent het afkondigen van maatregelen ten gevolge van een noodtoestand een heropleving. Aangezien de terreurdreiging moeilijk te begrenzen valt in tijd, dreigt het gevaar dat de noodtoestand, bijvoorbeeld in Frankrijk, evolueert van een uitzonderingsregime naar de gewone gang van zaken.

Indien het Belgisch Parlement een juridisch kader zou willen creëren en gebruiken om de noodtoestand in te roepen, zullen de maatregelen die afwijken van fundamentele rechten en vrijheden (zoals bijvoorbeeld een concreet propagandaverbod en de preventieve detentie) moeten kunnen worden verantwoord in het licht van de vereisten van artikel 15 EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. NV-A geeft in haar veiligheidsnota zelf aan dat de genomen maatregelen moeten beantwoorden aan criteria zoals hoorplicht, noodzakelijkheid, effectiviteit, proportionaliteit en motiveringsplicht. Daarnaast moeten de maatregelen steeds tijdelijk zijn en moet er een onafhankelijk rechterlijk toezicht zijn. Ten slotte moet er rekening worden gehouden met een aantal fundamentele rechten en vrijheden waarvan nooit kan worden afgeweken. Ingevolge artikel 15, 2e lid EVRM kan namelijk in geen enkele omstandigheid worden afgeweken van het recht op leven, het verbod op foltering, het verbod op slavernij en het verbod op bestraffing zonder wettelijke bepaling.

Quid Belgische grondwet?

Het IVBPR en het EVRM bieden slechts een minimumbescherming. Dit wil zeggen dat verdragsstaten in een ruimere bescherming kunnen voorzien. In België kan men artikel 187 Gw. beschouwen als een bescherming die verder gaat. In België kan men in principe nooit afwijken van grondrechten, aangezien artikel 187 Gw. bepaalt dat “De Grondwet noch geheel noch ten dele kan worden geschorst.” De Belgische grondwet voorziet geen uitdrukkelijke mogelijkheid om een noodtoestand af te kondigen en gaat in art. 187 Gw. verder dan het EVRM. Artikel 187 Gw. heeft bijgevolg voorrang op artikel 15 EVRM en de derogatiemogelijheid, aangezien de grondwet meer bescherming biedt dan het EVRM. Dit houdt in dat iedere maatregel die de Belgische overheid wil nemen ter verscherping van de veiligheid, moet worden genomen binnen de grenzen van het geldende grondwettelijke kader. Alle hierin opgenomen rechten en vrijheden moeten dus worden gewaarborgd en een afwijking hiervan door beroep op een noodtoestand is niet mogelijk.

Art. 187 Gw. werd in het verleden echter niet altijd ten volle nageleefd, aangezien overmacht reeds werd ingeroepen in oorlogstijd. Tijdens de wereldoorlogen werd niet opgetreden volgens de grondwettelijk bepaalde wetgevende procedure, maar werkte de overheid met besluitwetten. Meer nog, met de besluitwet van 11 oktober 1916 betreffende de staat van oorlog en de staat van beleg, besloot de overheid in ballingschap uitdrukkelijk af te wijken van enkele grondwettelijke rechten. Zo werden met deze besluitwet bijvoorbeeld politiebevoegdheden verlegd van de provincies en gemeenten naar het nationale niveau. Daarenboven konden burgerlijke en militaire overheden bevoegdheden krijgen die het mogelijk maakten om handelingen te stellen die in strijd waren met bepaalde grondwettelijke rechten. Zo konden zij ook ’s nachts doen overgaan tot huiszoekingen, toezicht houden op de briefwisseling, deze achter houden en in beslag nemen.

Een minderheid in de rechtsleer is van mening dat dergelijke afwijking wel degelijk grondwettelijk is. Volgens deze strekking is de noodtoestand een algemeen beginsel van grondwettelijk recht en kan men bovendien het begrip ‘wet’ in art. 53 EVRM ruim interpreteren. In dat geval vallen ook algemene rechtsbeginselen onder die term en zou een toepassing van de noodtoestand wel degelijk grondwettelijk zijn. Dergelijke besluitwet moet volgens ons echter ongrondwettelijk worden beschouwd gelet op art. 187 Gw.  De minderheidsstrekking terzijde gelaten, is het dus voorlopig in principe niet mogelijk om de noodtoestand uit te roepen in België. Hiervoor is een grondwetswijziging nodig. Net ter bescherming van de grondrechten pleiten onder meer professoren P. De Hert en S. Sottiaux ervoor om de noodtoestand constitutioneel mogelijk te maken. Terwijl maatregelen inzake een noodtoestand per definitie tijdelijk zijn, nemen beleidsmakers in België immers steeds verdergaande maatregelen als reactie op bijzondere omstandigheden via permanente en algemeen geldende wetten. België heeft hiervoor reeds kritiek gekregen van Human Rights Watch. Indien de grondwettelijke mogelijkheid zou bestaan om een tijdelijke en duidelijk afgebakende noodtoestand uit te roepen, zou men in dit kader maatregelen van toepassing kunnen verklaren die slechts gelden voor de beperkte duur van de noodtoestand en enkel inzake de uitzonderlijke omstandigheden waarvoor zij bedoeld zijn, bijvoorbeeld het bestrijden van terreurverdachten. Men betoogt dat op die manier rechten en vrijheden op een minder ingrijpende manier zouden worden beperkt. Wij stellen evenwel serieuze vraagtekens bij deze redenering, zeker in het geval van een noodtoestand die telkens wordt verlengd. Uiterste voorzichtigheid blijft geboden bij het afwijken van onze fundamentele rechten en vrijheden. Het doel heiligt niet altijd de middelen.

Bronnen:

  • Législation Comparée – Le régime de l’état d’urgence, www.senat.fr/lc/lc264/lc264.pdf
  • JAN, P., “Qu’est-ce que l’état d’urgence ? Son régime juridique”,  23 september 2016, www.droitpublic.net/spip.php?article5390.
  • LOOF, J.-P., “Post-Parijs: het hoe en wat van ‘de noodtoestand’”, De Hofvijver – Politiek van Den Haag tot Brussel, Nieuwsbrief jaargang 5, nr. 58, 30 november 2015.
  • LQDN, “L’Urgence d’en sortir – Analyse approfondie du régime juridique de l’état d’urgence et des enjeux de sa constitutionnalisation dans le projet de loi dit ‘de protection de la nation’”,  03.02.2016, www.laquadrature.net/fr/urgence-en-sortir-analyse-etat-urgence.
  • SottiauX, S. “Nood aan een Noodgrondwet?”, Juristenkrant, 2015, afl. 319, 12-13.
  • VANMOL M.J., “Antiterrorisme en burgerrechten in Frankrijk”, Vrede.be, 23 februari 2016 – via www.vrede.be/nieuws/anti-terrorisme-en-burgerrechten-frankrijk.
  • VAN DER SLOOT, B., “Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM”, NTM/NJCM-Bull. 2012, 208-229.
  • VANDE LANOTTE, J. en HAECK, Y., Handboek EVRM, Deel 2, Artikel 15. Afwijking in geval van oorlog of algemene noodtoestand, Antwerpen, Intersentia, 2004, 189-224.
  • VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., HAECK, Y., GOOSSENS, J., en DEPELSMAEKER, T., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 1594 p.
  • HAEGENBORGH, V. en VERRIJDT, W., "De noodtoestand in het Belgische publiekrecht", in G. Van Haegenborgh, W. Verrijdt, J.-P. Loof, A. Dierickx, J. ten Voorde, G. Jocqué, M. Hebly en S. Lindenbergh, Preadviezen 2016, Den Haag, Boom, 11-85.

  • VELAERS, J., “Crisissen zijn uitdagingen, constitutionele crisissen dagen de grondwet uit” in Leysen, R., Verrijdt, W., Joosten, V., Alen, A., Liber Cogitationes, Intersentia, 2013, 849 – 864.

  • Niveau V – Verandering voor veiligheid – Veiligheidsnota N-VA, www.standaard.be/cnt/dmf20160910_02462717.
  • CALLUY, K.,“Denk na over het invoeren van de noodtoestand”, De Redactie, 19 november 2015, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2500967
  • EHRM, Ierland t. VK
  • EHRM, Brannigan and McBride t. VK
  • EHRM, A. e.a. t. VK

 

Zie hier voor bron van afbeelding.

Print Friendly
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *