Grondwettelijk Hof bevestigt “nieuwe BHV”

Stefan Grazidei, doctoraatsstudent aan de Faculteit Rechten, Universiteit Antwerpen.

De voorbije jaren werd het Belgische Grondwettelijk Hof geconfronteerd met een reeks juridische betwistingen van het institutioneel akkoord over de zesde staatshervorming. De jongste van die pogingen om de hervorming via de rechter terug te draaien, werd door het Hof beslecht eind mei 2015. De Vlaams-nationalistische partij N-VA had het Hof gevat. Voorwerp van de controverse was de lang betwiste kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde (BHV). Hoewel gesplitst voor de Kamer van volksvertegenwoordigers, bleef BHV bestaan voor de verkiezing van de zogenaamde “gecoöpteerde” senatoren. De beslissing raakt aan het bredere debat over territorialiteit versus personaliteit in het Belgische grondwettelijk recht en toont de eerder voorzichtige houding van het Hof in politiek gevoelige zaken die de Belgische taalgemeenschappen verdelen.

Franstaligen en Nederlandstaligen in België zijn het oneens over welk beginsel het Belgische grondwettelijk recht en de Belgische politiek bepaalt en moet bepalen: het personaliteits- of het territorialiteitsbeginsel. Terwijl het territorialiteitsbeginsel taalkundige en culturele rechten verbindt aan een bepaald grondgebied binnen het land, laat het personaliteitsbeginsel toe dat die rechten met de persoon meereizen. Nederlandstaligen hebben aangedrongen op een sterk territorialiteitsbeginsel als waarborg ter verdediging van hun taalkundige, culturele en territoriale autonomie, terwijl Franstaligen het personaliteitsbeginsel het best vonden aansluiten bij hun culturele, levensbeschouwelijke en strategische belangen. Wijlen eerste minister Jean-Luc Dehaene omschreef België als een “schizofreen” land: net als de gespleten (“schizofrene”) geest had België meerdere persoonlijkheden die het land in tegengestelde richtingen trokken. De ene werd vertegenwoordigd door het territorialiteitsbeginsel, de andere door het personaliteitsbeginsel.

De zaak is een nevenslag in deze grotere strijd om grondgebied. De meeste veldslagen zijn uitgevochten, en de meeste hoofdstukken in de kettingroman van het Belgische grondwettelijk recht zijn geschreven. De weinige resterende wrijvingspunten zijn de rechten van de Franstaligen in de Brusselse rand. De beslissing blijft interessant omwille van de politieke aard en het voorwerp van de controverse, eerder dan omwille van haar doctrinale implicaties (met uitzondering van het debat over de juridische waarde van de parlementaire voorbereiding).

De bredere vraag die de verzoekers het Hof wilden laten beantwoorden, is of kieskringen in overeenstemming moeten zijn met het territorialiteitsbeginsel. Vlaams-nationalisten zagen het als een flagrante schending van het territorialiteitsbeginsel dat Franstalige kiezers in Halle-Vilvoorde (Nederlands taalgebied) nog inspraak zouden hebben in de verkiezing van Franstalige senatoren. Brussel-Halle-Vilvoorde (BHV), als enige kieskring die de interne taalgrens overschreed, stond de voorbije decennia centraal in het politieke conflict.

Le nouveau BHV est betonné

De zesde staatshervorming bracht belangrijke institutionele wijzigingen voor de Senaat. De Senaat bestaat nu grotendeels uit afgevaardigden van de parlementen van de gemeenschappen en gewesten, die een dubbel mandaat uitoefenen. Tien senatoren worden echter nog vrij aangewezen (“gecoöpteerd”) door de politieke partijen, maar hun zetels worden onder de partijen verdeeld op basis van hun verkiezingsresultaten voor de Kamer van volksvertegenwoordigers.

Na de splitsing van BHV zou men verwacht hebben dat alle senatoren verkozen worden in overeenstemming met het territorialiteitsbeginsel, zoals (grotendeels) het geval is voor de Kamer. In een opmerkelijke wending besliste de grondwetgevende meerderheid en de bijzondere meerderheid echter anders. De oude kieskring BHV werd nieuw leven ingeblazen, maar enkel voor de gecoöpteerde senatoren. Meer technisch voegde de bijzondere meerderheidswet ongemerkt een artikel 217quater en quinquies in het Kieswetboek in, dat de kieskringen voor gecoöpteerde senatoren vastlegt. Deze nieuwe kieskring BHV voor de Senaatsverkiezingen leek moeilijk te rijmen met het territorialiteitsbeginsel.

De Vlaams-nationalistische oppositie was niet te spreken over de hervorming. Zij betekende dat de stemmen voor Franstalige partijen uitgebracht in de “kieskantons” Halle en Vilvoorde zouden meetellen voor de bepaling van het relatieve gewicht van de Franstalige politieke partijen bij de toewijzing van gecoöpteerde senatoren. De Vlaams-nationalisten van N-VA en Vlaams Belang ontdekten de indringer: “De conclusie is dan ook zeer duidelijk: le nouveau BHV est arrive” (De conclusie is zeer duidelijk: het nieuwe BHV is er.)

De Vlaams-nationalistische partijen stapten naar het Grondwettelijk Hof, in de hoop te kunnen terugwinnen wat de andere Vlaamse partijen aan de onderhandelingstafel hadden moeten opgeven. Hun algemene doel was BHV ook te splitsen voor de verkiezing van de gecoöpteerde senatoren.

De juridische argumentatie

De juridische argumentatie van de N-VA steunde op drie elementen: 1) het BHV-precedent van 2003, 2) de beperkte bruikbaarheid van de parlementaire voorbereiding bij grondwetsinterpretatie, en 3) de eenzijdigheid van de discriminatie.

Ten eerste voerden de verzoekers aan dat Vlaamse kiezers en kandidaten werden gediscrimineerd, omdat zij concurrentie ondervonden van Franstalige kandidaten. Zij verwezen naar het BHV-arrest van het Grondwettelijk Hof van 2003. In dat arrest had het Hof een discriminatie vastgesteld van kandidaten in de provincie Vlaams-Brabant, omdat zij anders werden behandeld dan kandidaten in andere kieskringen.

Ten tweede probeerden zij het Hof ervan te overtuigen dat de wil van de Grondwetgever moet blijken uit de tekst van de Grondwet, en niet zozeer uit de parlementaire voorbereiding. Zij voerden aan dat er niet zoiets bestaat als “de” wil van de Grondwetgever, behalve in de tekst zelf van de Grondwet. De parlementaire voorbereiding weerspiegelde dus geen hogere wil, maar enkel de persoonlijke opvattingen van de politici die in die debatten tussenkwamen. De verzoekers betwistten de juridische waarde van de parlementaire voorbereiding bij grondwetsinterpretatie.

Ten derde voerden zij aan dat de discriminatie slechts in één richting werkte en niet werd gecompenseerd door een ander voordeel. Terwijl de stemmen van Franstaligen die in Halle en Vilvoorde (Vlaanderen) wonen meetelden voor de gecoöpteerde senatoren, was dat niet het geval voor de Nederlandstalige minderheid in Wallonië. De bestreden wet, zo besloten zij, werd niet verantwoord door een algemeen evenwicht tussen de taalgemeenschappen, omdat zij slechts één gemeenschap – de Nederlandstaligen – discrimineerde.

Franstalige en Nederlandstalige politieke meerderheden hadden de belangrijkste politiek-institutionele pijlers van de staatshervorming echter in de Grondwet verankerd. In België wordt dit beeldend omschreven als het in (grondwettelijk) beton gieten (betonneren/bétonner) van belangrijke politieke compromissen. Een van de kernpunten waarop de zaak zou worden beslecht, was namelijk de bedoeling van de Grondwetgever. De bestreden wet werd aangenomen door de bijzondere wetgever en niet door de Grondwetgever. Met verwijzing naar de parlementaire voorbereiding voerde de regering aan dat de herziening van de Grondwet samen gelezen moest worden met de aanneming van de bijzondere meerderheidswet (zie arrest, A.10.1). Volgens de regering deelden de Grondwetgever en de bijzondere wetgever dezelfde wil inzake de Senaatskieskringen. De verzoekers voerden aan dat er geen juridische band was tussen de bijzondere wet en de Grondwet, aangezien de tekst daarover zweeg. Integendeel, de bijzondere wet was in strijd met de Grondwet. Een belangrijk element om de zaak te beslechten was de mate van verbondenheid tussen de bijzondere wet en de Grondwet.

Het arrest

Het Hof verwierp de argumenten van de verzoekers. Artikel 68, §2, van de Grondwet legt de kieskringen voor gecoöpteerde senatoren vast met verwijzing naar een bijzondere meerderheidswet. De bijzondere wet die het Kieswetboek wijzigde (art. 217quater) bepaalt dat de stemmen die worden geteld voor de aanwijzing van Franstalige senatoren ook de stembiljetten omvatten die werden uitgebracht in het “administratief arrondissement Halle-Vilvoorde”. De Raad van State had de wet laten passeren. Tijdens de parlementaire voorbereiding had de regering de “mythe” aan de kaak gesteld dat kieskringen moeten samenvallen met het grondgebied van een taalgebied. De wetsgeschiedenis beperkte de interpretatiekeuzes van het Hof, maar legde die niet noodzakelijk vooraf vast.

Het Hof verwierp het beroep: het verschil in behandeling was een bewuste keuze van de Grondwetgever. Het Hof waarschuwde dat de keuze van de Grondwetgever in beginsel rechtstreeks uit de grondwetstekst moet blijken. Maar in dit geval volstond de parlementaire voorbereiding om de bijzondere wet met de Grondwet te verbinden. In de woorden van het Hof leverde de parlementaire voorbereiding een “onmiskenbaar” bewijs van de wil van de Grondwetgever: “de Grondwetgever was niet alleen op de hoogte van de bestreden kieskringen, maar heeft uitdrukkelijk voor deze keuze geopteerd (B11.2).” De bijzondere wet en de Grondwet moesten samen gelezen worden. Zodra een specifieke keuze van de Grondwetgever vaststaat, houdt het Hof halt en verklaart het zich onbevoegd om verder te gaan: “het Hof is niet bevoegd om zich uit te spreken over een verschil in behandeling of een beperking van een grondrecht die voortvloeit uit de wil van de Grondwetgever.” (overw. B.11.2 en B.12)

Weinig politieke gevoeligheid, maar toch een principekwestie

Ondanks luidruchtige oppositie in het parlement verdiepte het “nieuwe” BHV de communautaire kloof binnen de Belgische bevolking niet. BHV, tien jaar geleden nog een gloeiend hete aardappel, was sinds het akkoord over de zesde staatshervorming aanzienlijk afgekoeld. Een gewezen voorzitter van het Grondwettelijk Hof vertelde me dat BHV het land niet meer verdeelde: “BHV ne chauffe plus”. De geringe gevoeligheid bleek treffend uit de absolute stilte van de Belgische media over het arrest.

Bovendien had het huidige beroep weinig praktische betekenis. De wet op de gecoöpteerde senatoren zorgde er in wezen voor dat alle vier Franstalige partijen elk één zetel kregen (hoewel hun stemmenaandeel sterk uiteenliep). In plaats van afzonderlijk aan de verkiezingen deel te nemen, bundelden alle Franstalige politieke partijen hun krachten in een lijst “Union des Francophones” voor de kieskring Vlaams-Brabant. Om die reden deden de stemmen uit Halle-Vilvoorde er helemaal niet toe.

Franstalige en Nederlandstalige partijen voerden deze strijd als principekwestie. Patricia Popelier legde de strategische redenen achter deze strijd over BHV bloot:“[t]he francophone parties opposed the scission [of BHV] as fiercely as the Flemish parties fought for it, for strategic reasons which were hardly concealed: the maintenance of the electoral (and judicial) district would, along with facilities, help create a corridor between Wallonia and Brussels, making it easier to claim Brussels after a possible secession by Flanders.” Het was eerder een groepsstrategie op lange termijn dan electorale belangen die de twist over het Senaats-BHV motiveerde.

Consensusakkoorden overleven voor het Hof

In de loop van het voorbije jaar verwierp het Hof alle drie de door Vlaams-nationalisten (N-VA en/of Vlaams Belang) gesteunde beroepen tegen het institutioneel akkoord over de zesde staatshervorming. Ten eerste verwierp het Hof de beroepen tegen de bevoegdheid van de tweetalige kamer van de Raad van State voor geschillen over de niet-benoeming van burgemeesters in de Brusselse randgemeenten met taalfaciliteiten (57/2014 en 58/2014, 3 april 2014). Ten tweede werden ook de beroepen tegen de bijzondere stemfaciliteiten voor Franstaligen in diezelfde gemeenten verworpen (72/2014, 8 mei 2014). Ten derde doorstonden de essentiële elementen van de hervorming van het gerechtelijk arrondissement BHV de toetsing door het Hof, met uitzondering van de machtsdelingsbepaling dat de procureur des Konings van Brussel een Franstalige moest zijn (96/2014, 30 juni 2014). De essentiële elementen van de consensusakkoorden kwamen ongeschonden uit de toetsing door het Hof.

Al deze zaken tonen aan dat het Hof niet bereid is een gevoelig politiek evenwicht te ontrafelen dat jarenlang werd onderhandeld en dat werd verankerd in grondwetswijzigingen en wetten aangenomen met een bijzondere meerderheid. In de woorden van de Raad van State, en met ontlening aan vertrouwde terminologie uit het Verdrag, zal de ‘beoordelingsmarge’ van de wetgever “des te groter zijn naarmate zij steunt op een sterke consensus tussen de gemeenschappen” (51.214/AV van 2 mei 2012). De meningsverschillen over het personaliteits- en territorialiteitsbeginsel zullen blijven bestaan, net als strategische procedures over communautaire kwesties. Het komt erop neer dat het steeds moeilijker wordt om een terughoudend Hof mee te slepen in diep communautaire twisten, in het bijzonder wanneer de toenemende politieke polarisatie in de “twee democratieën” van België de lang geprezen Belgische compromiscultuur dreigt te verstikken.

De auteur dankt Werner Vandenbruwaene voor zijn opmerkingen bij de tekst.

Essentiële bibliografie

Alen, Andre. Féderalisme personnel et territorial en Belgique [Personal and territorial federalism in Belgium], in Thomas Fleiner, Jean-Daniel Nordmann, Thomas Fleiner-Gerster (ed.) Federalism: A Tool for Conflict Management in Multicultural Societies with Regard to the Conflicts in the Near East : a la Mémoire de Jean Nordmann (LIT, Münster, 2008), 59-80.

Advies van de Raad van State en parlementaire voorbereiding – Senaatsdocument 5-1745 en Kamerdocument 53-3186.

Laborderie, Vincent. “BHV : le cauchemar oublié”, 40 Outreterre 2014, 241-50.

Popelier, Patricia. ‘Secessionist and Autonomy Movements in Flanders: the disintegration of Belgium as thechronicle of a death foretold?’ in E.M. Belser and J. Bourke Martignoni (eds), States falling apart, Bern, Stämpfli Verlag 2015.

Scholsem, J.C. “La problématique de Bruxelles-Hal-Vilvorde et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle”, 8(1) Fédéralisme Régionalisme (2008).

Velears, Jan. Territorialiteit versus personaliteit: een never ending story? Recente ontwikkelingen in de jurisprudentie van het Grondwettelijk Hof, de legisprudentie van de Raad van State en het Vlinderakkoord over de zesde staatshervorming [Territoriality versus personality principle: a never ending story? Recent developments in jurisprudence (Constitutional Court, Council of State] and politics (Sixth reform of the State)]. In Popelier et al., Belgie quo vadis, Waarheen na de zesde staashervorming [Belgium quo vadis? Whereto after the sixth state reform] (Intersentia, Antwerpen, 2012), 61-110, at 61.

Velears, Jan. Territorialiteit versus personaliteit: een never ending story? Recente ontwikkelingen in de jurisprudentie van het Grondwettelijk Hof, de legisprudentie van de Raad van State en het Vlinderakkoord over de zesde staatshervorming [Territoriality versus personality principle: a never ending story? Recent developments in jurisprudence (Constitutional Court, Council of State] and politics (Sixth reform of the State)]. In Popelier et al., Belgie quo vadis, Waarheen na de zesde staashervorming [Belgium quo vadis? Whereto after the sixth state reform] (Intersentia, Antwerpen, 2012), 61-110, at 61.

Vandenbruwaene, W. Het gerechtelijk arrondissement Brussel. In Velaers et al. (eds.), De zesde staatshervorming: instelling, bevoegdheden en middelen (Intersentia 2014), p. 203.