Rechters ontmijnen verhit Belgisch taalconflict

Stefan Graziadei, doctoraatsstudent aan de Faculteit Rechten, Universiteit Antwerpen.

Met zijn arresten over de taalfaciliteiten en de benoeming van burgemeesters in de Brusselse rand vond de Raad van State, het hoogste administratieve rechtscollege van België, een compromis in een zeer verhit institutioneel conflict. De arresten dateren van juni en december 2014 en zijn bekend bij de Belgische publieke opinie. Helaas zijn ze grotendeels onbekend bij rechtsvergelijkers en politicologen die niet in België wonen. De arresten gaan over de weigering van de Vlaamse regering om verscheidene Franstalige burgemeesters in de gemeenten rond Brussel te benoemen wegens overtredingen van de taalwetgeving. Dit is een oud zeer en werd al in 2008 bekritiseerd door de Raad van Europa. Burgemeesters van Nederlandstalige gemeenten met faciliteiten voor Franstalige burgers weigerden de Vlaamse interpretatie van de taalwetgeving toe te passen, volgens welke Franstaligen voor elk document dat zij in hun eigen taal willen verkrijgen een afzonderlijke aanvraag moeten indienen. Franstaligen voerden daarentegen aan dat de Vlaamse interpretatie in strijd was met de federale wetgeving en de Belgische Grondwet. In een interessant baanbrekend arrest hakte de Raad van State de gordiaanse knoop door met de uitspraak dat Franstaligen (slechts) om de vier jaar een aanvraag moeten indienen om administratieve documenten in hun taal te ontvangen. De betekenis van deze zaak is echter ruimer, aangezien ze raakt aan het delicate evenwicht tussen de taalgemeenschappen in België. Politieke partijen zijn om strategische redenen vaak niet bereid toegevingen te doen over institutionele kwesties. De arresten van de Raad van State tonen hoe rechters een daaruit voortvloeiende politieke impasse kunnen doorbreken door een voor beide partijen aanvaardbare juridische oplossing op te leggen.

Deze bijdrage is als volgt opgebouwd. Eerst wordt de achtergrond van de betrokken zaken besproken. Ten tweede wordt het arrest van de Raad van State over de Vlaamse taalregeling geanalyseerd. Ten derde worden de drie arresten van dit rechtscollege in de zaken van de niet-benoemde burgemeesters toegelicht. Wie vertrouwd is met België, kan meteen beginnen met het tweede deel. Houd er rekening mee dat de Belgische taalregeling en de bijbehorende rechtspraak in tal van boeken zijn behandeld. Deze blogbijdrage geeft slechts een momentopname van de huidige stand van de taalverhoudingen en taalregeling in de Brusselse randgemeenten.[i]

België in een notendop

Aangezien België een ingewikkeld land is, wordt eerst kort de institutionele architectuur van het land geschetst. Jules Destrée schreef aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog aan de Belgische koning dat het de waarheid is dat er “geen Belgen zijn, maar enkel Walen en Vlamingen”. Hoewel die “waarheid” niet helemaal klopt, is het correct te stellen dat de twee politiek relevante gemeenschappen de Franstalige en de Nederlandstalige zijn (grotendeels gevestigd in de eentalige gebieden Wallonië en Vlaanderen respectievelijk). In artikel 1 bepaalt de Grondwet dat België een federale staat is, samengesteld uit (drie) gemeenschappen en (drie) gewesten. Een interne taalgrens verdeelt het land in vier taalgebieden, namelijk het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad en het Duitse taalgebied (artikel 4). In België zijn de gemeenschappen bevoegd voor persoonsgebonden aangelegenheden (zoals bijstand aan personen en cultuur), terwijl de gewesten bevoegd zijn voor aangelegenheden die verband houden met het grondgebied en de economie (zoals infrastructuur en ruimtelijke ordening). De Vlaamse en de Franse Gemeenschap hebben beide bevoegdheden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Brussel is het enige tweetalige gewest in België, maar de bevolking is overwegend Franstalig.

De Brusselse rand, nog altijd een twistappel voor Nederlandstaligen en Franstaligen

De 19 gemeenten rond Brussel blijven een belangrijk twistpunt in de grotendeels gepacificeerde saga van het Frans-Vlaamse taalconflict. Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog kregen Vlaamse gemeenten in de Brusselse rand met minstens dertig procent Franstaligen recht op bijzondere taalfaciliteiten, en verkregen gemeenten met meer dan vijftig procent Franstaligen een volledig tweetalig statuut. Het aantal Franstaligen en Nederlandstaligen werd vastgesteld door een periodieke talentelling, die een toenemende “verfransing” liet zien die het Vlaamse karakter van de Brusselse rand (bekend als de Vlaamse Rand) bedreigde. Op vraag van de Vlaamse Beweging werd de periodieke talentelling in 1961 stopgezet en kort daarna werd een definitieve taalgrens vastgelegd. Om de taalminderheden in verscheidene gemeenten langs de taalgrens te beschermen, werd een systeem van taalfaciliteiten voor Duitstaligen, Franstaligen en Nederlandstaligen ingevoerd. De bescherming van minderheden in deze gemeenten is de voorbije vijftig jaar de centrale kwestie van het Belgische taalconflict geweest.

Om de verfransing te stoppen en de Vlaamse integratie te bevorderen, vaardigde de Vlaamse regering de (beruchte) omzendbrief-Peeters uit, die de officiële Vlaamse interpretatie van de taalwetgeving verduidelijkte. Volgens deze omzendbrief moeten Franstaligen in Nederlandstalige gemeenten met faciliteiten voor Franstaligen telkens opnieuw een aanvraag indienen om documenten in hun taal te verkrijgen. Voor Vlamingen rechtvaardigt het primaat van het Nederlands in Vlaanderen deze maatregel, zodat iedereen, ook Franstaligen, Nederlands zou leren. Voor Franstaligen wordt deze interpretatie gezien als administratieve pesterij in strijd met de federale wetgeving en hun grondwettelijke rechten. Vandaag blijft de politieke en grondwettelijke vraag of deze faciliteiten tijdelijk of permanent zijn.

Niet alleen politici, maar ook rechtbanken uit de verschillende delen van het land mengden zich in het geschil. De Nederlandstalige afdeling van de Raad van State bevestigde de omzendbrief-Peeters. Een rechtbank in Wallonië oordeelde daarentegen dat de omzendbrief-Peeters hoegenaamd geen bindende juridische waarde had. In mei 2014 oordeelde de Brusselse rechtbank van eerste aanleg dat Nederlandstalige gemeenten met taalfaciliteiten wettelijk verplicht waren officiële documenten in het Frans te versturen. De Vaste Commissie voor Taaltoezicht, samengesteld uit een gelijk aantal Franstaligen en Nederlandstaligen, had beslist dat Franstaligen slechts eenmaal in hun leven een verklaring moesten afleggen om documenten in het Frans te verkrijgen. Na de omzendbrief-Peeters was de Vaste Commissie over deze kwestie verdeeld: de vijf Franstalige leden publiceerden één advies, de vijf Nederlandstalige leden een ander.

Politieke partijen slaagden er niet in het geschil op te lossen, aangezien het statuut van de gemeenten rond Brussel cruciaal is voor hun (geo)politieke belangen. Brussel is een overwegend Franstalig eiland omringd door Vlaams grondgebied. Franstaligen willen een territoriale verbinding tot stand brengen tussen Wallonië en Brussel. Dat zou hun aanspraak op Brussel versterken bij een eventuele splitsing van het land, zodat zij over een leefbaardere staat zouden beschikken mocht Vlaanderen zijn onafhankelijkheid uitroepen. Ik denk niet dat Vlaamse onafhankelijkheid binnenkort waarschijnlijk is, maar het is een optie op middellange tot lange termijn die de onderhandelingsstrategieën van politieke partijen in belangrijke mate bepaalt. Om deze territoriale ambitie te onderstrepen, veranderde de Franse Gemeenschap onlangs haar naam in de ‘Federatie Wallonië-Brussel’. De twist over de omzendbrief-Peeters moet in het licht van dit ruimere politieke geschil worden gezien, wat de sterke belangstelling van Vlaanderen verklaart om het Vlaamse karakter van deze gemeenten te behouden. Vlaanderen besefte dat het een strikte interpretatie van de taalwetten nodig had om verdere “verfransing” een halt toe te roepen.

Om een degelijke juridische oplossing voor het geschil te vinden, droeg de zesde staatshervorming het rechterlijk toezicht op het bestuurlijk optreden in die gemeenten over van de Nederlandstalige naar de tweetalige afdeling van de Raad van State (hierna ook “de Raad”). De algemene vergadering van de Raad is samengesteld uit een gelijk aantal Nederlandstaligen en Franstaligen. Een voorzitter en een eerste voorzitter, die elk tot een verschillende taalgroep behoren, zitten de zittingen van de Raad beurtelings voor. Bij staking van stemmen is de stem van de voorzitter doorslaggevend. De nieuwe bevoegdheden van de Raad zijn verankerd in artikel 160 van de Grondwet.

De Raad van State fluit de ‘omzendbrief-Peeters’ terug

Het Grondwettelijk Hof bevestigde de bevoegdheid van de algemene vergadering van de Raad ten aanzien van het bestuurlijk optreden in de zes faciliteitengemeenten rond Brussel. Uiteraard waren sommige Vlaamse politieke partijen, zoals de Vlaams-nationalisten van N-VA, niet enthousiast dat de tweetalige afdeling van de Raad van State voortaan bevoegd was voor de faciliteitengemeenten rond Brussel. Gelet op de grondwettelijke indeling van België in taalgebieden verzocht Vlaanderen het Grondwettelijk Hof de tweetalige afdeling van de Raad van State de bevoegdheid over Vlaamse aangelegenheden te ontzeggen. Het Vlaamse argument was dat deze gemeenten rond Brussel anders zouden worden behandeld dan andere Vlaamse gemeenten, waardoor het gelijkheidsbeginsel zou worden geschonden. Het Hof oordeelde dat het niet bevoegd was om een bewuste keuze van de bijzondere wetgever te toetsen. De Raad van State, die zijn beraadslaging in afwachting van het arrest van het Grondwettelijk Hof had opgeschort, kon de zaak dus hervatten.

De Raad interpreteerde de taalfaciliteiten in een salomonsoordeel. De Franstalige burgers voerden aan dat een eenmalige verklaring van taalvoorkeur moest volstaan, terwijl de omzendbrief-Peeters voor elk afzonderlijk document een aparte verklaring oplegde. De algemene vergadering oordeelde dat “beide interpretaties onwettig zijn”. In een staaltje van gedurfde rechterlijke creativiteit oordeelde de Raad niet alleen dat zulke verklaringen met redelijke tussenpozen moesten worden afgelegd, maar legde hij ook uitdrukkelijk de termijn vast: om de vier jaar.

Politieke partijen uit beide taalgroepen lijken met deze interpretatie te kunnen leven. Waalse politieke partijen waren verheugd dat de Raad van State de omzendbrief-Peeters ongeldig verklaarde. Ook Franstalige grondwetspecialisten riepen “bravo” naar het rechtscollege. Vlaamse partijen waren niet opgetogen, maar konden leven met dit typisch Belgische compromis. Vlaamse auteurs vonden het rechtscollege activistisch, aangezien het voor de beslechting van de zaak niet nodig was de omzendbrief-Peeters te interpreteren. Hoe dan ook waren Vlaamse partijen er snel bij om de draagwijdte van de arresten van de Raad te minimaliseren, met het argument dat ze enkel van toepassing waren op de briefwisseling met burgers op gemeentelijk niveau.

De zaken van de burgemeesters

Drie niet-benoemde Franstalige burgemeesters van Nederlandstalige faciliteitengemeenten rond Brussel (Francois Van Hoobrouck d’Aspre, Damien Thiéry en Véronique Caprasse) stapten naar de Raad van State. De Vlaamse regering benoemde hen niet omdat zij oproepingsbrieven voor de verkiezingen in het Frans hadden verstuurd. De situatie is enigszins kafkaiaans: volgens de Vlaamse interpretatie mochten deze burgemeesters geen oproepingsbrieven in het Frans versturen. De Brusselse rechtbank van eerste aanleg oordeelde echter dat zij dat niet alleen mochten, maar zelfs verplicht waren oproepingsbrieven in het Frans te versturen. De Vlaamse regering heeft altijd gezegd dat enkel de Raad van State de legitimiteit had om haar beleid terug te draaien.

De voorgedragen burgemeesters legden hun zaak voor aan de Raad van State. Hier is een verduidelijking nodig over het verschil tussen een voorgedragen en een benoemde burgemeester. Een meerderheid in de gemeenteraad had hen als burgemeester voorgedragen. De Vlaamse regering moest hen nog benoemen. Hier begint de controverse. Vlaanderen weigerde hen te benoemen omdat zij oproepingsbrieven in het Frans hadden verstuurd. De Vlaamse regering voerde aan dat deze handeling het noodzakelijke vertrouwen tussen de voorgedragen burgemeester en de gewestregering had vernietigd. Gelet op de uitspraak van de Brusselse rechtbank stonden de burgemeesters echter voor een moeilijke keuze: welke interpretatie moesten zij volgen? Als voorgedragen burgemeesters oefenen zij de volle bevoegdheden uit, maar toch kozen zij ervoor te procederen. Een van hen voerde aan dat zijn niet-benoeming hem “politieke, morele en persoonlijke schade” berokkende.

De Raad verwierp de verzoekschriften van twee burgemeesters, Francois Van Hoobrouck d’Aspre en Damien Thiéry, maar benoemde een derde, Véronique Caprasse. Er stond veel op het spel: volgens de nieuwe wetgeving wordt een voorgedragen burgemeester automatisch benoemd zodra de Raad een onregelmatigheid, van welke aard ook, vaststelt in de weigering tot benoeming door de Vlaamse regering. De Raad besliste alle drie de zaken op dezelfde dag, namelijk 20 juni 2014. Eerst werd de zaak-Van Hoobrouck verworpen. De Raad stelde dat voor de ontvankelijkheid een belang vereist is, niet alleen op het ogenblik van het indienen van het verzoekschrift, maar ook op het ogenblik dat de Raad uitspraak doet. De edelman Francois Van Hoobrouck, die bijna 20 jaar burgemeester was maar dat op het ogenblik van de uitspraak niet meer was, had daardoor niet langer het vereiste belang. Ten tweede verwierp de Raad eveneens het verzoek van Damien Thiéry. In een lang arrest stelde de Raad dat hij het vertrouwen van de Vlaamse regering had geschonden door verkiezingscorrespondentie in het Frans te versturen. Ten derde, en anders dan in de andere zaken, vernietigde de Raad de weigering van de Vlaamse regering om Veronique Caprasse tot burgemeester te benoemen. Caprasse had enkel de intentie geuit zich niet te schikken naar de Vlaamse interpretatie van de taalwetgeving, maar had de Vlaamse interpretatie niet daadwerkelijk overtreden. In een interessante wending oordeelde de Raad dat het argument van de Vlaamse regering enkel gerechtvaardigd is wanneer de taalwetgeving daadwerkelijk wordt overtreden, maar niet bij een loutere verklaring van het voornemen ze te overtreden. Thiéry zag een nieuwe kans om zijn benoeming tot burgemeester af te dwingen en legde zijn zaak in december 2014 opnieuw voor aan de Raad. Hij verklaarde nu de taalwetgeving te respecteren, maar verloor de zaak.

De arresten van de Raad voegen een belangrijk maar geen afsluitend hoofdstuk toe aan de saga van gerechtelijk uitgevochten taalgeschillen in België. Drie slotbeschouwingen zijn het delen waard. Ten eerste onderstrepen de arresten het belang van de samenstelling van rechterlijke organen in verdeelde samenlevingen. Zoals Adelaide Remiche en Laura Van den Eynde opmerkten, verliep de rechterlijke besluitvorming over de zeer verdeeldheid zaaiende kwestie van de taalwetgeving langs taalgrenzen. Het was verstandig de rechterlijke toetsing toe te vertrouwen aan de tweetalige afdeling van de Raad van State.. De besluitvormingsprocedure van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof stimuleert compromissen, aangezien het voorzitterschap, dat bij staking van stemmen de doorslag geeft, tussen de taalgroepen roteert. De Vaste Commissie voor Taaltoezicht zat muurvast, aangezien zij niet over een dergelijk mechanisme beschikte om een patstelling te doorbreken. Ten tweede maakte de paritaire taalsamenstelling het mogelijk een compromis te bereiken dat voor beide taalgroepen aanvaardbaar was. Zoals besproken werd de omzendbrief-Peeters gezien als het hoogtepunt van het taalconflict in België. Alle politieke partijen van beide taalgroepen schaarden zich achter partijdige standpunten. Ten tweede was de tussenkomst van een derde partij, de Raad van Europa, niet nuttig. In zo’n verhitte situatie had een rechterlijk orgaan met taalpariteit meer legitimiteit om een voor beide partijen aanvaardbare oplossing op te leggen. Ten derde zal het arrest over de omzendbrief-Peeters niet het laatste zijn. Het is heel goed mogelijk dat de Raad van State binnenkort moet beslissen of de nieuwe restrictieve Vlaamse interpretatie in overeenstemming is met zijn rechtspraak. Bovendien verklaarde de benoemde Franstalige burgemeester Veronique Caprasse onlangs een brief te zullen sturen aan de inwoners waarin zij hun taalaanhorigheid zouden moeten opgeven. Voor Vlamingen zou dit zeer dicht aanleunen bij het bestaan van zogenaamde Franse of Nederlandse “subnationaliteiten” in Brussel, die in de jaren 1960 werden afgeschaft. Het is duidelijk dat de juridische strijd over gevoelige politieke kwesties in België nog lang niet voorbij is.

Bron afbeelding

[i] Aangezien het onderwerp van deze bijdrage politiek gevoelig ligt, wil ik even toelichten waarom mijn hyperlinks naar documenten grotendeels in het Frans zijn. Bijna alle bronnen over Belgisch grondwettelijk recht zijn in het Frans of het Nederlands. Gelet op de internationale uitstraling van het Frans verwijs ik doorgaans naar Franstalige bronnen, maar alle juridische bronnen zijn ook gemakkelijk in het Nederlands terug te vinden.