Sam Daveloose en Tomas Van Respaille (master studenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus Universiteit Rotterdam), Sien Devriendt (assistente, UGent) en Pieter Cannoot (assistent, UGent).

 

Op 9 februari werd een wijziging van de Vreemdelingenwet van 15 december 1980 door de voltallige meerderheid in het federaal parlement goedgekeurd. De stemming werd gevolgd door een stroom aan opinies, de een al genuanceerder dan de ander. Vergelijkingen met het vroegere apartheidsregime in Zuid-Afrika werden niet geschuwd en een open protestbrief werd meer dan 70 keer ondertekend door een rits prominente figuren. Enkele maanden terug schreven we op deze blog reeds over de (on)grondwettigheid van het inroepen van een Belgische noodtoestand. Ook de recent gestemde wijziging van de Vreemdelingenwet lijkt essentiële vragen op te roepen omtrent de overeenstemming met fundamentele rechten in de Grondwet en Europeesrechtelijke normen. Daarom achten wij het noodzakelijk om een kritische analyse door te voeren van de meest diepgaande aanpassingen aan de Vreemdelingenwet en de implicaties die deze met zich meebrengen voor zowel het asielbeleid als de strijd tegen terrorisme.

 

Uitwijzing onder minder strenge voorwaarden

De wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet creëert verschillende, aparte terugwijzings- en uitzettingsregels, afhankelijk van de verblijfsstatus van de vreemdeling. Er vallen vijf categorieën te onderscheiden, waarvan de derde de meeste reacties uitlokte. Het gaat om onderdanen van derde landen die een langdurige verblijfsstatus genieten, evenals zij die hier al minstens tien jaar lang ononderbroken verblijven. Deze personen kunnen worden uitgewezen om ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid, in plaats van de normale gewone redenen van openbare orde of nationale veiligheid die gelden voor andere onderdanen van derde landen. Deze nieuwe voorwaarden zijn minder streng dan voorheen. Vroeger was namelijk een ernstige aanslag op de veiligheid van het land vereist voor de uitwijzing van personen die al tien jaar in België woonden. Bovendien wordt de uitzondering geschrapt die in 2005 werd ingevoerd, nl. de vrijstelling voor vreemdelingen die in België zijn geboren of die hier aankwamen vooraleer de leeftijd van 12 jaar te hebben bereikt. De recent gestemde wetswijzing deelt hen eveneens in bij de voormelde derde categorie van vreemdelingen.

De nieuwe wet maakt aldus het onderscheid tussen gewone en ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid, zonder enige houvast via een definitie te bieden. De verwijzing naar de rechtspraak van het Hof van Justitie, als antwoord op de vraag van de Raad van State in haar advies dit onderscheid te specificeren, is evenmin afdoende. Het Hof van Justitie beschouwt gewone redenen van openbare orde of nationale veiligheid als “het bestaan van een voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving” (zie P.I. (2012) en J.N. (2016)). De rechtspraak rond ernstige redenen is echter eerder exemplarisch. Onder meer terrorisme en drugshandel worden door het Hof van Justitie onder dit begrip gekwalificeerd (zie Calfa (1999) en H.T. (2015)). Deze onvolledige begripsinvulling leidt tot rechtsonzekerheid voor de bovengenoemde derde categorie personen die onder deze uitwijzingsregels vallen. De wet lijkt dus een arbitraire toepassing door de administratie niet in de weg te staan, zeker aangezien er enkel een niet-exhaustieve opsomming is in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp van factoren die een invloed kunnen hebben op de ernst van de bedreiging.

Draagwijdte van de begrippen “openbare orde” en “nationale veiligheid”

Daarnaast wordt ook de draagwijdte van de begrippen “openbare orde” en “nationale veiligheid” niet of op zijn minst onvoldoende gespecificeerd in de wet. Critici menen dan ook dat de wetswijziging een te ruime bevoegdheid toekent aan de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) om deze begrippen in te vullen. Zij sterken zich in deze visie door te wijzen op de afschaffing van het voorafgaand advies van de Commissie van Advies voor Vreemdelingen. De memorie van toelichting bij het wetsontwerp verwijst echter veelvuldig naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU). Toch kan men zich vragen stellen over de waarde hiervan. De rechtspraak van het HvJ-EU is immers voornamelijk op EU-burgers van toepassing. Bovendien wordt in het kader van deze begripsinvulling weinig tot niet verwezen naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), terwijl toch aan enkele grondrechten geraakt wordt, en het EHRM aanzienlijke invloed heeft op het nationale asielbeleid.. Een analyse van deze twee begrippen in het licht van de Europese rechtspraak en de bijhorende implicaties voor de uitwerking van de gewijzigde vreemdelingenwet dringt zich dan ook op.

Ten eerste is het een algemeen beginsel van het internationaal recht dat een staat het recht en de plicht heeft de openbare orde te garanderen. België mag bijgevolg personen uitwijzen ter bescherming van de openbare orde. Het EHRM heeft dit reeds bevestigd in verschillende arresten (zie Abdulaziz e.a. t. VK (1985), Moustaquim t. België (1991) en Mubilanzila Mayeka en Kaniki Mitunga t. België (2006)). Het is overigens enkel met betrekking tot dit algemeen beginsel dat de memorie van toelichting bij het wetsontwerp verwijst naar rechtspraak van het EHRM.

Het HvJ-EU stelt ten tweede dat “lidstaten in wezen vrij blijven om de eisen van de openbare orde af te stemmen op hun nationale behoeften”. Het Hof nuanceert dit echter meteen door te stellen dat het begrip “openbare orde” restrictief moet worden opgevat indien dit wordt gehanteerd om af te wijken van de verplichting de grondrechten van derdelanders te respecteren (zie Gaydarov (2011) en Z. Zh. (2015)). Naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, is een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, vereist (zie Gaydarov (2011) en Byankov (2012)). Daarnaast primeren beginselen als non-refoulement, het recht op gezinsleven, het hoger belang van het kind of het bijzonder statuut op de gewijzigde Vreemdelingenwet en kunnen deze de uitwijzing voorkomen. Zo zal bijvoorbeeld een erkende vluchteling beschermd zijn tegen verwijdering en moet eerst diens status als vluchteling worden ingetrokken.

Ten derde dient, nog steeds volgens het HvJ-EU, bij de beoordeling rekening gehouden te worden met de persoonlijke gedragingen van de betrokkene. Dit impliceert dat de Dienst Vreemdelingenzaken moet overgaan tot een individueel onderzoek. Hoewel het plegen van een strafrechtelijk misdrijf op zich onvoldoende is om een gevaar voor de openbare orde vast te stellen, kan de loutere verdenking dat de betrokken persoon een misdrijf heeft gepleegd, in samenloop met andere elementen die blijken uit het individueel onderzoek, leiden tot het oordeel dat de openbare orde wordt aangetast (zie Jipa (2008), Gaydarov (2011) en Z. Zh. (2015)). De appreciatiemarge van de Dienst Vreemdelingenzaken is bijgevolg vrij ruim. Het Hof van Justitie stelt weliswaar dat men rekening moet houden met “andere elementen”, maar verduidelijkt niet welke deze zijn of hoe zwaar ze doorwegen.

Het Hof van Justitie stelt ten slotte “nationale veiligheid” gelijk met “openbare veiligheid” (zie Tsakouridis (2010) en H.T. (2015)). Het begrip omvat onder meer de interne en externe veiligheid van een lidstaat, de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, etc., en wordt dus vrij ruim geïnterpreteerd.

Deze onvolledige begripsinvulling, gepaard met de afschaffing van het advies van de Commissie van Advies voor Vreemdelingen, leidt tot een grote discretionaire bevoegdheid van de administratie. De soms vage bewoordingen in de rechtspraak van het HvJ-EU en het EHRM bieden dan ook geen volledige waarborg tegen misbruik door de administratieve diensten. Voorstanders wijzen er echter op dat in het huidige systeem voldoende checks and balances bestaan om willekeur tegen te gaan. De uitgewezen vreemdeling kan immers bezwaar aantekenen waarna de zaak voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) wordt behandeld waarbij de verenigbaarheid van de uitwijzing met het EVRM wordt nagegaan. Bij onenigheid over de voormelde begrippen is het dus niet onwaarschijnlijk dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen een (marginale) controle op de begripsinvulling gaat uitoefenen. Deze terugval van de regering op de appreciatie van de rechter is echter opmerkelijk, gelet op de grote kritiek die staatssecretaris Francken en de N-VA recentelijk op de “activistische rechter” uitoefenden.

De beroepsprocedure: opheffing schorsende werking van het beroep en hoorrecht

Tegen de beslissingen van de Dienst Vreemdelingenzaken staat een jurisdictionele procedure open bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Het afbouwen van enkele procedurele waarborgen in dit kader roept evenwel vragen op. Zo verdwijnt in de nieuw gestemde wet in bepaalde gevallen het schorsend karakter van de beroepsprocedure. Zo kan de maatregel tot verwijdering niet langer opgeschort worden bij het instellen van een beroep tot vernietiging in gevallen waarbij de beslissing is genomen om “dwingende redenen van nationale veiligheid”. Dit heeft als gevolg dat in dergelijk geval beslissingen tot uitwijzing, genomen door de Dienst Vreemdelingenzaken, onmiddellijk kunnen worden uitgevoerd. De vreemdeling kan weliswaar nog voor het besluit zijn opmerkingen geven, maar niets houdt de administratieve dienst tegen deze naast zich neer te leggen. Hierdoor kunnen individuen worden uitgewezen nog voor er uitspraak is gekomen over het annulatieberoep tegen die uitwijzing.

De afwezigheid van de schorsende werking bij het instellen van een beroep kan mogelijks een schending uitmaken van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel ex artikel 13 EVRM. In het arrest S.K. t. Rusland (2017) behandelde het EHRM een maatregel tot verwijdering die was uitgevaardigd tegen een vreemdeling met de Syrische nationaliteit, evenals de rechtmatigheid van de beroepsprocedure die werd verleend. Het Hof stelde een schending van artikelen 13 juncto 2 en 3 EVRM vast aangezien de beschikbare rechtsmiddelen voor de verzoeker niet voldoende waren gewaarborgd. In het bijzonder werd gewezen op de afwezigheid van de opschortende werking bij het instellen van het beroep. Het valt dus af te wachten hoe het niet-schorsend beroep in de gewijzigde Vreemdelingenwet zal worden beoordeeld in het licht van het EVRM.

De nieuwe wet behandelt ook expliciet het hoorrecht. De termijn waarin de vreemdeling zijn of haar opmerkingen kan voordragen is in principe vastgelegd op vijftien dagen. De DVZ heeft evenwel de mogelijkheid om de termijn in te korten of een langere termijn te verlenen. Uit de memorie van toelichting blijkt dat onder meer de weinige tijd die is verlopen sinds de toekenning van het verblijf, of het bewezen ontbreken van familiale, culturele of sociale banden in België een beperking van de termijn kunnen verantwoorden. Daarnaast kan van het hoorrecht worden afgezien “indien de bijzondere omstandigheden […] dit in de weg staan of dit verhinderen, omwille van hun aard of ernst”. Er zijn bijgevolg verschillende mogelijkheden ingeschreven die het effectieve gebruik van het hoorrecht ondergraven. Bovendien heeft de regering ervoor geopteerd om het hoorrecht, als algemeen rechtsbeginsel, niet in ruime mate in de wet te bekrachtigen. Dit heeft als doel dat de administratie haar praktijk snel en gemakkelijk kan aanpassen “[…] rekening houdend met haar middelen en de behoeften in het veld”.

Pertinentie van de nieuwe wet?

Indien er een imminent dreigend probleem zou zijn in de Belgische samenleving en rechtsorde waaraan deze wetswijziging tegemoet wil komen, dan is het nog maar de vraag of deze dreiging hiermee effectief uit de weg is geruimd of substantieel verminderd is. De politieke opportuniteitsvraag dient dan ook te worden opgeworpen of er werkelijk nood is aan dergelijke wetswijziging in het kader van de strijd tegen terrorisme. Zo stelde staatssecretaris van Asiel en Migratie Theo Francken zelf reeds dat de verruimde uitwijzigingsmogelijkheden ten aanzien van de derde categorie van vreemdelingen slechts op een 70-tal personen toepasbaar zullen zijn. Bovendien kan betwijfeld worden of België werkelijker veiliger zal zijn wanneer de betrokken personen worden uitgewezen naar een andere lidstaat van de EU of een derde staat waarvan het rechtssysteem potentieel niet in staat blijkt bedreigingen voor de samenleving op te volgen.

Conclusie

De gewijzigde Vreemdelingenwet blaast warm en koud tegelijk. Hoewel de wijziging  al bij al minder buitensporig is dan meerdere opiniestukken op het eerste gezicht laten uitschijnen, doet dit echter niet af aan het potentiële gevaar van de wetswijziging. Het ontbreken van precieze begripsomschrijvingen, gekoppeld aan het opheffen van het advies van de Commissie van Advies Voor Vreemdelingen, duidt op een ruime appreciatiebevoegdheid voor de Dienst Vreemdelingenzaken. Dit wordt versterkt door de gevallen waarin de administratie van het hoorrecht kan afzien. Ook het wegvallen van de schorsende werking van het beroep bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen in bepaalde gevallen lijkt moeilijk te verantwoorden. Ten slotte rijzen er vragen bij de noodzakelijkheid en doeltreffendheid van deze wetswijziging. De toekomst zal uitwijzen of de gewijzigde vreemdelingenwet tot misbruik zal leiden en of deze de toetsing aan de fundamentele grondrechten en mensenrechten zal doorstaan.

 

Bibliografie

BERVOET, D., “Groen licht voor nieuwe vreemdelingenwet”, De Tijd 2017, www.tijd.be/politiek-economie/belgie-federaal/Groen-licht-voor-nieuwe-vreemdelingenwet/9861236

FRANCKEN, T., “Kamerdebat vreemdelingenwet terugkeer” 2017, www.youtube.com/watch?v=RQ-g5hhcVoY

FRANCKEN, T., “Syriëstrijders”, Theo tuurt 2017, www.theotuurt.wordpress.com/2017/02/21/syriestrijders

KEULENEER, F., “Vreemdelingenwet Francken: 'Principe is goed, maar de tekst zelf is een grap'”, Knack 2017, www.knack.be/nieuws/belgie/vreemdelingenwet-francken-principe-is-goed-maar-de-tekst-zelf-is-een-grap/article-opinion-813751

PROGRESS Laywers Network, “Geen tweederangsburgers in onze democratische rechtsstaat”, De Morgen 2017, www.demorgen.be/opinie/geen-tweederangsburgers-in-onze-democratische-rechtsstaat-bb5b9f05/6GcEe

RAYÉE, J., SCHIETEKATTE, S., SURINX, D., VERMEULEN, J., CANNOOT, P., GOOSSENS, J., “De keerzijde van de medaille: fundamentele rechten en vrijheden onder druk door anti-terreurmaatregelen”, BelConLawBlog 2016, www.belconlawblog.com/2016/06/27/de-keerzijde-van-de-medaille-fundamentele-rechten-en-vrijheden-onder-druk-door-anti-terreurmaatregelen

VANDER BEKEN, T., “Grensvervaging tussen interne en externe veiligheid”, TvV 2011, 59-69, http://grenscriminaliteit.wdfiles.com/local–files/info-over-het-artikel/grensvervaging%20tussen%20externe%20en%20interne%20veiligheid.pdf

“Criminele vreemdelingen kunnen gemakkelijker worden uitgewezen, ook als ze in België geboren zijn”, Knack 2016, www.knack.be/nieuws/belgie/criminele-vreemdelingen-kunnen-gemakkelijker-worden-uitgewezen-ook-als-ze-in-belgie-geboren-zijn/article-normal-726305.html

“De nieuwe vreemdelingenwet en het recht op verblijf in België”, Economieblog 2017, www.economieblog.be/wordpress/de-nieuwe-vreemdelingenwet-en-het-recht-op-verblijf-in-belgie

“Omstreden wetsontwerpen van Francken goedgekeurd”, De Standaard 2017, www.standaard.be/cnt/dmf20170209_02722882

Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, Parl.St., Kamer 2016, nr. 54-2215/001

Richtlijn 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:NL:PDF

Richtlijn 22 december 2003 inzake het recht op gezinshereniging, www.eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0086

Print Friendly
Share on Social Media

This article has 1 comments

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *