Angelo Goethals, Sofie Serwir, Siemen Van den Broecke, Florence Vanderweyden (master studenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus Universiteit Rotterdam) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

 

De roep om burgerparticipatie klinkt steeds luider, zowel bij burgers als bij politici. Zo diende Willem-Frederik Schiltz op 16 mei 2016 een conceptnota in bij het Vlaams Parlement, waarin hij tien voorstellen naar voor schuift om burgers actiever te betrekken bij het beleid door middel van burgerparticipatie. Burgerparticipatie is een ruim begrip dat vele ladingen dekt. In de Vlaamse regelgeving of in de rechtspraak is geen sluitende definitie te vinden voor dit begrip. Het gaat dus niet over een duidelijk afgebakende rechtsfiguur, maar eerder om een geheel van instrumenten en methoden die kunnen worden gehanteerd om de burger actief te betrekken bij het beleid van de overheid. Burgerparticipatie wordt de laatste tijd in toenemende mate beschouwd als een (noodzakelijke) aanvulling op de representatieve democratie. Dit bracht Schiltz tot onder meer het voorstel om in zoveel mogelijk steden en gemeenten, en eventueel ook op Vlaams niveau, een burgerbegroting te organiseren. In deze bijdrage gaan we dan ook dieper in op het concept ‘participatief budgetteren’ of ‘burgerbegroting’, voornamelijk toegespitst op het gemeentelijk niveau.

 

Wat is participatief budgetteren?

Het idee van participatief budgetteren is niet nieuw. Reeds in 1989 werd het met succes toegepast in Porto Alegre, een stad in het zuiden van Brazilië. Hier leefde toen een derde van de inwoners in sloppenwijken, zonder toegang tot publieke voorzieningen zoals medische faciliteiten, drinkbaar water of scholen. Verschillende initiatieven werden gelanceerd om deze situatie aan te pakken, waarbij participatief budgetteren het speerpunt vormde van de hervorming. De burgerparticipatie leidde onder andere tot een stijging van de sociale woningbouw, een beter rioolstelsel en meer scholen. Door dit succes is niet alleen het burgerbudget zelf blijven stijgen, maar ook de interesse van de burgers. Het succes bleek aanstekelijk, want het concept werd al snel opgepikt door andere steden in Brazilië. Ook in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Canada en de Verenigde Staten bijvoorbeeld vinden steeds meer initiatieven inzake burgerbegroting plaats.

Schiltz omschrijft participatief budgetteren als een vorm van participatie waarbij burgers een bestemming geven aan publieke middelen. Organisatorisch gebeurt dit door burgers deel te laten nemen aan een bijeenkomst waar overleg plaatsvindt en waar iedereen zijn mening en noden kan laten horen. Inhoudelijk wordt eerst de algemene begroting bevattelijk uitgelegd zodat de burgers inzicht krijgen in de politieke uitdagingen en de afweging van prioriteiten. Het is in principe cruciaal dat het niet gaat om een louter advies van het volk, maar als bindend wordt beschouwd. Door burgers te betrekken en hen zeggenschap te geven in het beslissingsproces, wordt rechtstreeks rekening gehouden met de stem van het volk.

Toegankelijkheid en inclusie zijn belangrijke elementen in dergelijk participatieproces. Het proces beoogt verschillende groepen van de bevolking met elkaar in contact te brengen en met elkaar in dialoog te laten treden om zo (beleids)keuzes te maken. Uiteenlopende bevolkingsgroepen kunnen zo gezamenlijk  opportuniteiten creëren om hun leefwereld te verbeteren. De ervaring van de burgerbegroting die in het district Antwerpen reeds werd georganiseerd, leert dat men voldoende moet inzetten op het bereiken en betrekken van moeilijk bereikbare groepen. De organisatie van voortrajecten die hen voldoende informeren blijken een must. Zo kan men de informatie-asymmetrie immers enigszins wegwerken en een soort van level playing field creëren. Een verschillend niveau van informatie en kennis bij de deelnemers in het proces kan namelijk één van de oorzaken zijn waarom bepaalde mensen zich niet aangesproken voelen of zelfs afgeschrikt zijn om deel te nemen. Wanneer iedere deelnemer met dezelfde informatie en dezelfde spelregels het project instapt, kan men proberen voorkomen dat de ene speler veel beter voorbereid is dan de andere.

 

Rechtsstatelijk kader voor burgerbegrotingen in België

Om burgerbegrotingen te implementeren in ons politiek landschap moet men evenwel rekening houden met enkele rechtsstatelijke grenzen. Ten eerste is België een representatieve democratie die uitgaat van nationale soevereiniteit. Dit principe houdt in dat de beslissingen niet rechtsreeks worden genomen door het volk, maar door de verkozen volksvertegenwoordigers. Artikel 33 GW stelt dat alle machten uitgaan van de natie en dat zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald. Artikel 42 GW bepaalt vervolgens dat de vertegenwoordigers van beide kamers de gehele natie vertegenwoordigen. Dit principe wordt enigszins genuanceerd doordat het volk vandaag inspraak heeft op politiek vlak via allerhande inspraakprocedures. Er is dan ook in principe ruimte voor inspraak via de organisatie van burgerbudgetten zoals voorgesteld door Schiltz. Juridisch blijft vooralsnog de finale beslissingsbevoegdheid inzake de begroting echter principieel in handen van het bevoegde vertegenwoordigende orgaan zoals grondwettelijk of wettelijk bepaald, in de gemeenten bijvoorbeeld de gemeenteraad. Men kan in België nu wel reeds de burger inspraak geven waarbij het bevoegde beleidsorgaan uitdrukkelijk een burgerbudget toekent, bijvoorbeeld via de toekenning van een subsidie.

Daarnaast zijn er een aantal andere rechtsstatelijke principes die ook inzake burgerparticipatie in acht moeten worden genomen, zoals rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en verbod van willekeur. Het principe van rechtsgelijkheid houdt in dat iedere burger een gelijke behandeling verdient en gelijke rechten heeft. Dit sluit aan bij de bovenvermelde vereiste van inclusiviteit, waarbij men actief moet proberen om zoveel mogelijk mensen uit de verschillende bevolkingsgroepen te betrekken. Een gemeente kan hieraan tegemoetkomen door middel van een bevattelijke voorlichting en een gerichte bewustwordingscampagne om burgers zo goed als mogelijk te laten participeren. Het is daarnaast aanbevelenswaardig dat de Vlaamse decreetgever een wettelijk kader zou scheppen met enkele basiswaarborgen inzake het proces van participatief budgetteren. Dit werd reeds in de plenaire vergadering van het Vlaams Parlement besproken op 11 januari 2017. Met een wettelijk kader kan een zekere vorm van uniformiteit worden nagestreefd.

Net zoals in Nederland hebben gemeenten in Vlaanderen redelijk wat vrijheid om hun begroting invulling te geven, maar er bestaan weliswaar verschillende beperkingen aan deze vrijheid. Deze beperkingen betreffen enerzijds de gewone uitgaven die men ieder jaar verplicht moet doen (personeel, afbetaling van leningen…). Anderzijds moeten gemeenten een meerjarenplanning opmaken, wat de invoering van een burgerbudget kan bemoeilijken. De decreetgever zou hieraan tegemoet kunnen komen door de gemeenten de vrijheid te bieden of zelfs te verplichten om voor een deel van hun begroting burgers inspraak te geven. Men zou de gemeenten ook kunnen opleggen om de financiële rapportering toegankelijker en begrijpelijker uit te leggen.

Overeenkomstig het Gemeentedecreet voeren de gemeenten een financieel beleid dat zich veruitwendigt in een begroting. Deze begroting wordt door het College van burgemeester en schepenen voorgelegd aan de Gemeenteraad, die deze dan uiteindelijk goed- of afkeurt. Indien men een burgerbegroting wil implementeren, dient men een bepaald budget te affecteren waarover de burger kan beschikken. Ook in de stad Gent is men participatief budgetteren genegen en heeft men in de nieuwe beleidsnota de start van een burgerbegroting als een actiepunt opgenomen (actie 60). Dit werd intussen goedgekeurd door de Gemeenteraad van de stad Gent. Sinds 2016 wordt in Gent bijvoorbeeld een burgerbudget van 1,35 miljoen euro toegekend in de vorm van een subsidie. Het stadsdistrict Antwerpen voorzag in 2016 een budget van 1,1 miljoen euro. De burgerbegroting werd daar opgesteld in de volgende drie fasen:

  1. De burgers kiezen op een startmoment 12 thema’s die voor hen belangrijk zijn en die vervolgens aan een districtsforum worden voorgelegd.
  2. Het districtsforum krijgt een bepaald budget voorgelegd dat men moet verdelen over de 12 thema’s. Niet ieder thema moet een budget toegewezen krijgen.
  3. Burgers krijgen de kans om door middel van het toegewezen budget aan elk thema een project te verbinden.

 

Burgerparticipatie, een wondermiddel?

Het is vrij duidelijk dat burgerparticipatie geen wondermiddel is dat de problemen van de huidige representatieve democratie als sneeuw voor de zon doet verdwijnen. Zo kan een overdosis aan burgerinspraak leiden tot bestuurlijke chaos. De Amerikaanse staat Californië bijvoorbeeld stond aan de rand van het faillissement, waarbij de hoofdschuldige de doorgedreven directe democratie bleek te zijn. Bovendien leidt de mogelijkheid tot participatie niet altijd tot het (correcte) gebruik van de participatiemogelijkheden. Daarnaast kan er sprake zijn van een zogenaamde participatieparadox, waarbij (een oproep tot) meer participatie net tot meer uitsluiting van de burger kan leiden.

Volgens David Van Reybrouck is een andere mogelijke valkuil dat de burgers niet voldoende zouden nadenken. In principe worden beslissingen genomen door het gemeentebestuur in het licht van een vooropgesteld beleid, terwijl bij een burgerbegroting burgers van de ene dag op de andere plots zelf een beslissing moeten nemen. Een stappenplan zoals dat van het stadsdistrict Antwerpen kan dit probleem enigszins verhelpen, aangezien burgers zo op verschillende tijdstippen reflecteren over thema’s en allocatie van middelen.

Bovendien zijn de financiële mogelijkheden vaak beperkt. Aangezien niet elke gemeente een even grote pot met gouden munten heeft, is de grootte van het ter beschikking gestelde bedrag een moeilijk punt. Zelfs indien stadsbesturen de doe-democratie proberen te ondersteunen, schuilt hier ook net een mogelijk probleem in. Dergelijk ondersteuningsbeleid wordt immers vaak bekeken vanuit het standpunt en de ideeën van de bestuurders zelf, waarbij mogelijks in de praktijk vrij weinig ruimte overblijft voor innovatie en eigen initiatieven. Soms is de intentie dus goed, maar laat de uitvoering te wensen over. De hoogte van het budget en de manier waarop de burgers over het budget kunnen beschikken, moet bijgevolg voldoende ruimte laten voor de noden van mogelijke nieuwe initiatieven. Het is bijgevolg belangrijk dat de decreetgever of het lokaal bestuur het concept burgerbegroting niet te rigide invult. De participanten moeten in de mate van het mogelijke zelf concreet invulling kunnen gegeven aan het budget.

 

Ingrediënten voor succes

Indien men participatief budgetteren wijd op een degelijke en succesvolle wijze wil verspreiden doorheen het Vlaamse landschap, mag men niet over één nacht ijs gaan. Het functioneren van een burgerbudget vereist enkele essentiële elementen opdat het voldoende kans op slagen zou hebben.

Vooreerst moet er voldoende transparantie zijn omtrent de manier waarop beslissingen op gemeentelijk niveau worden genomen. Zo kan de burger met eigen ogen zien hoe hij een reële impact kan hebben op het beleid. Indien deze voorlichting ontbreekt, zal de interesse om aan dergelijke initiatieven deel te nemen immers snel afnemen. Schiltz stelt daarom ook voor om het principe van passieve openbaarheid zo veel als mogelijk om te keren. Normaal moet de burger zelf het initiatief nemen om informatie in te zien of te ontvangen, vaak door middel van een energie- en tijdrovend, bureaucratisch proces. Er zou echter een shift moeten worden gemaakt naar een meer actieve openbaarheid van bestuur. De overheid zou informatie enkel nog voor zich mogen houden, indien ze dat bijzonder kan motiveren. Alle andere informatie zou vlot toegankelijk moeten zijn voor de burger, in de mate van het mogelijke online. Op die manier krijgt de burger de kans om het beleid op te volgen en toezicht uit te oefenen op het gevolg dat aan zijn beslissingen wordt gegeven.

Daarnaast is het belangrijk dat de beslissingen over de bestemming van het burgerbudget worden genomen door een voldoende heterogeen samengestelde en goed geïnformeerde groep. Prof. Eric Lancksweerdt wijst hierbij terecht op het gevaar van de zogenaamde “participatie-elite”, namelijk een groep personen met een hoog sociaal en cultureel kapitaal die gemakkelijk hun weg vinden naar de burgervergaderingen en daar de beslissingen kunnen domineren in hun voordeel. Er moet dus op actieve wijze voldoende worden ingezet op het waarborgen van inclusiviteit. Dit is in de praktijk evenwel geen gemakkelijke opdracht. Sommige bevolkingsgroepen zijn immers moeilijk te bereiken en moeilijk warm te maken om te participeren in dergelijk initiatieven. De overheid moet hier dan ook sterk op inzetten om de slaagkansen van participatief budgetteren te verhogen.

Bovendien wijst Schiltz er in zijn conceptnota op dat de meerjarenplanning van een gemeente een burgerbegroting kan bemoeilijken. Hij stelt dan ook voor om decretaal de nodige aanpassingen door te voeren, zodat een burgerbegroting niet in het vaarwater komt van de meerjarenplanning.

Ten slotte mag participatief budgetteren niet ten koste gaan van het algemeen belang. Een overheid moet soms moeilijke knopen doorhakken die niet steeds bij iedereen in goede aarde vallen. Indien dergelijke moeilijke beslissingen worden overgelaten aan een burgervergadering, bestaat het risico dat er niet tijdig of niet rechtvaardig wordt opgetreden.

 

Conclusie

Indien men de burger actief wil betrekken bij het beleid, kan het toekennen van een burgerbudget een doeltreffend middel zijn. Via verschillende inspraakmomenten tijdens het proces ter vaststelling van de thema’s en de projecten kunnen burgers immers met elkaar (en met de overheid) in dialoog gaan over de besteding van publieke middelen. Men creëert zo als het ware een bottom-up relatie (burger-overheid), waarbij afstand wordt genomen van de klassieke top-down relatie (overheid-burger). Het invoeren van een algemeen kader voor een kwalitatief proces van participatief budgetteren vereist de opname van een aantal noodzakelijke waarborgen in de regelgeving evenals een mentaliteitsverandering. Bovendien moet rekening worden gehouden met een mogelijke valkuilen zoals overdaad, beperkt budget, de participatieparadox, een participatie-elite en rigiditeit. Bij de invoering en correcte implementatie van een burgerbegroting is er onder meer nood aan voldoende transparantie, het actief inzetten op inclusiviteit, een aanpassing van het concept van de meerjarenplanning en voldoende vrijheid om de middelen te besteden zonder het algemeen belang op de helling te zetten.

 

Bronnen:

 

Zie hier voor bron van afbeelding.

Print Friendly
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *