Marleen Bultynck, Lies Eeckhout, Jeroen Sergeyssels, Yasmine Verhofstadt (master studenten, UGent), Jurgen Goossens (FWO postdoctoraal onderzoeker, UGent – universitair docent, Erasmus Universiteit Rotterdam) en Sien Devriendt (assistente, UGent)

 

België kent verscheidene soorten samenwerkingsvormen. Het samenwerkingsakkoord, zoals vastgelegd in artikel 92bis Bijzondere wet tot hervorming der instellingen (BWHI), is het voorbeeld bij uitstek. Dergelijk akkoord bewerkstelligt – al dan niet verplicht – een samenwerking tussen de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten, bijvoorbeeld de gezamenlijke oprichting en het beheer van gemeenschappelijke diensten, het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden of de gezamenlijke ontwikkeling van initiatieven. De zesde staatshervorming stelde het sluiten van 26 samenwerkingsakkoorden voorop. Op dit moment zijn evenwel slechts zes samenwerkingsakkoorden afgesloten. Het is dan ook nuttig om te reflecteren over het Belgisch coöperatief federalisme en de effectiviteit van samenwerkingsakkoorden in het bijzonder.

 

Coöperatief federalisme

Ideologische en culturele verschillen tussen noord en zuid zijn in België sinds 1970 de aanleiding voor een gestaag federaliseringsproces. In de voorbije zes staatshervormingen werden telkens bevoegdheden overgeheveld van het federale naar het deelstatelijke niveau, waardoor de deelstatelijke autonomie toenam. Hierbij is een eerder duaal federalisme ontstaan waarin de deelstaten hun bevoegdheden in principe op onafhankelijke wijze en zonder hiërarchische relatie uitoefenen. De grondleggers van de federale staat waren er zich van bewust dat de uitoefening van bevoegdheden niet altijd volledig geïsoleerd kan plaatsvinden en dat de belangen van andere entiteiten soms expliciet moeten worden gewaarborgd. Verschillende samenwerkingsvormen zijn dan ook juridisch verankerd zowel in de Grondwet als in de bijzondere en gewone wetten ter hervorming der instellingen. Federalisme zonder overleg en coördinatie is eigenlijk ondenkbaar. F. Delpérée stelde dan ook treffend: "Le fédéralisme est coopératif ou il n’existe pas".

Het befaamde Belgisch coöperatief federalisme zag zo het levenslicht. Hierbij zijn de samenwerkingsvormen vooral sinds de staatshervorming van 1988 in aantal en belang sterk toegenomen. Momenteel kent België de volgende samenwerkingsvormen: 1° vrijwillig overleg binnen het Overlegcomité en de interministeriële conferenties, 2° vertegenwoordiging in beheers- en beslissingsorganen van instellingen van een andere overheid, 3° verplicht na te leven samenwerkingsvormen, zoals informatie, voorafgaand of eensluidend advies, betrokkenheid, overleg, goedkeuring en akkoord, 4° samenwerkingsakkoorden, en – sinds de zesde staatshervorming – 5° gezamenlijke decreten.

Bij de informatieverplichting, het voorafgaand advies, de betrokkenheid en het overleg is de bevoegde overheid niet verplicht om het standpunt van de andere overheden te volgen en behoudt zij dus zelf de finale beslissingsbevoegdheid. Bij het eensluidend advies, de goedkeuring en het akkoord (i.e. de instemming) daarentegen kan de bevoegde overheid geen beslissing nemen als de andere overheid daar niet mee akkoord gaat en dus een veto stelt. Samenwerkingsakkoorden kunnen vrijwillig worden gesloten en zijn in bepaalde gevallen verplicht. In elk geval is samenwerking enkel verplicht in België indien de grondwetgever of bijzondere wetgever dit voorschrijft.

 

Samenwerkingsakkoorden en gezamenlijke decreten

Bij samenwerkingsakkoorden en gezamenlijke decreten staan de wederkerigheid en gelijkheid van overheden, respectievelijk via regeringen en parlementen, centraal. Deze samenwerkingsprocedures zijn de meest verregaande. Volgens de Raad van State (Parl.St. Vl.R. 1985-1986, nr. 159/1, 3-4.) zijn ze nodig om een gezamenlijk beleid uit te werken in een stelsel van exclusieve bevoegdheden.

Ten eerste kan een samenwerkingsakkoord concurrentie en conflict tussen de verschillende bevoegde overheden vermijden met het oog op een efficiëntere beleidsvoering. Sommige rechtseconomen, zoals W. E.Oates en C. M. Tiebout, daarentegen hebben deze voordelen in vraag gesteld. Zij zijn van oordeel dat competitie tussen overheden nodig is om betere dienstverlening voor de burgers te bewerkstelligen. Ten tweede worden samenwerkingsakkoorden geregeld als pasmunt gebruikt bij politieke onderhandelingen over meer autonomie voor de deelstaten. De verplichting tot het sluiten van een samenwerkingsakkoord kan dan een noodzakelijke voorwaarde zijn voor de effectieve uitoefening van een gedefederaliseerde bevoegdheid. Tot slot kunnen samenwerkingsakkoorden worden ingevoerd als instrument voor de uitvoerende macht om zich tijdig (lees: sneller dan het parlement) te kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden.

Daarnaast werd in de zesde staatshervorming de mogelijkheid ingevoerd van het aannemen van gezamenlijke decreten als alternatief voor samenwerkingsakkoorden.

Samenwerking (op federaal niveau) kan leiden tot een zogenaamde ‘joint decision trap’, waarbij het moeilijker en dus minder efficiënt kan zijn om met verschillende partijen tot een gezamenlijke beslissing te komen. Als oplossing kan men bevoegdheden dan defederaliseren. Indien men echter vervolgens een verplichting tot het sluiten van een samenwerkingsakkoord invoert, ontstaat er mogelijks opnieuw een joint decision trap, en dus een logge, tijdrovende manier om beleid te voeren.

Met de zesde staatshervorming werd het aannemen van gezamenlijke decreten door de deelstaatparlementen mogelijk gemaakt als minder log en efficiënter alternatief voor het sluiten van samenwerkingsakkoorden door de regeringen. De procedure voor samenwerkingsakkoorden is immers omslachtig. Elke wijziging vereist bijvoorbeeld een nieuw samenwerkingsakkoord. De akkoorden worden afgesloten door de regeringen en kunnen niet worden geamendeerd door de parlementen. De regeling omtrent gezamenlijke decreten werd ingevoegd onder Titel IVbis BWHI inzake samenwerking tussen de federale staat, gemeenschappen en gewesten. Deze samenwerkingsvorm staat echter enkel open voor de deelstaten en niet voor het federale niveau. De bevoegde overheden en de actoren bij het gezamenlijk decreet en het samenwerkingsakkoord zijn dus verschillend, maar de doelstelling daarentegen is identiek. Indien de federale staat geen betrokken partij is, kan worden gekozen tussen beide samenwerkingsvormen. Een gezamenlijk decreet kan een samenwerkingsakkoord immers vervangen of opheffen en vice versa (artikel 92bis/1, §4, derde lid BWHI). Tot op heden werden nog geen gezamenlijke decreten aangenomen.

 

Samenwerkingsakkoorden in de praktijk

Ter uitvoering van de zesde staatshervorming moesten de verschillende overheden in België 26 samenwerkingsakkoorden sluiten. Momenteel zijn echter slechts zes daarvan afgesloten en in werking getreden. Om de mogelijke problemen en redenen hiervoor te achterhalen, hebben we de beoogde 26 samenwerkingsakkoorden bestudeerd en vergeleken.

Voor de twee samenwerkingsakkoorden inzake justitie (justitiehuizen en strafrechtelijk- en veiligheidsbeleid) was er reeds een ontwerp klaar tijdens de onderhandelingen over de zesde staatshervorming. De onderhandelaars van het Vlinderakkoord hadden de materie van deze akkoorden al vrij duidelijk afgebakend. Het sluiten ervan was immers noodzakelijk om de voorziene overdrachten en hervormingen inzake justitie mogelijk te maken. De gevoelige elementen inzake de samenwerking waren reeds beslecht, waardoor de samenwerkingsakkoorden onmiddellijk na het sluiten van het akkoord over de zesde staatshervorming, en dus nog tijdens de vorige legislatuur, werden gesloten. Op dat moment zaten de politieke partijen van de verschillende deelstaatregeringen ook in de federale regering, wat de onderhandelingen bespoedigde. In de huidige situatie, waarin de N-VA de grootste partij is in de Vlaamse en federale regering, terwijl de PS de grootste partij is in Brussel en Wallonië zonder evenwel deel uit te maken van de federale regering, is het moeilijker om tot een consensus te komen over samenwerkingsakkoorden.

Wanneer we de samenwerkingsakkoorden die nog niet gesloten zijn van naderbij bekijken, worden enkele verschillen onmiddellijk duidelijk. Zo zijn er enerzijds samenwerkingsakkoorden die geen prioriteit zijn voor de deelstaten, denk bijvoorbeeld aan het beoogde samenwerkingsakkoord inzake het meerjareninvesteringsplan. Dit plan zou moeten vastleggen dat een deel van de NMBS door de gewesten wordt gefinancierd.

Anderzijds zijn er evenwel ook akkoorden die dringend zouden moeten worden gesloten, maar waarover er geen consensus is. Een voorbeeld hiervan is het samenwerkingsakkoord dat overleg tussen de drie gewesten betreffende mobiliteit, verkeersveiligheid en de wegenwerken vanuit, naar en rond Brussel, moet mogelijk maken. Voor dit akkoord hebben de onderhandelaars van de zesde staatshervorming geen duidelijk kader opgezet. Dit bespoedigde de onderhandeling van het Vlinderakkoord, maar schoof de gevoelige materie van mobiliteit in en rond Brussel op de lange baan. Samenwerkingsakkoorden die betrekking hebben op bevoegdheden in Brussel, zijn in het algemeen steeds vrij moeilijk te sluiten. Dit kan worden verklaard door de uiteenlopende belangen van Vlaanderen en Wallonië die zich in Brussel veruitwendigen. Dit staat een vlotte afronding van samenwerkingsakkoorden geregeld in de weg. Daarnaast hebben de laatste verkiezingen en de afwezigheid van symmetrische coalities dit zeker niet vergemakkelijkt.

 

Quid toekomst coöperatief federalisme?

Hoewel samenwerkingsakkoorden al sinds 1989 wettelijk verankerd zijn, moeten we vaststellen dat deze samenwerkingsvorm nog niet helemaal op punt staat en daardoor zijn potentieel niet ten volle kan benutten. Het is dan ook een teken aan de wand dat nog slechts zes van de 26 samenwerkingsakkoorden ter uitvoering van de zesde staatshervorming zijn gesloten. Hoewel het gebrek aan consensus tussen de verschillende deelstaten en politieke partijen de samenwerking bemoeilijkt, zijn de problemen niet alleen ‘politiek’ van aard. Mogelijke juridisch-technische verbeteringen dienen ook te worden onderzocht.

Enerzijds kan de regelgeving omtrent de samenwerkingsakkoorden worden aangepast. Er zou een duidelijke en efficiëntere procedure moeten worden voorzien voor het sluiten, uitvoeren, wijzigen en beëindigen van samenwerkingsakkoorden. Daarnaast is het aangewezen om de rol van het parlement te versterken bij samenwerkingsakkoorden. De bijzondere wetgever voerde het alternatief van de gezamenlijke decreten in om hieraan tegemoet te komen. Het was evenwel misschien eerder aanbevolen om een versterkte rol van het parlement in te schrijven in de regeling van artikel 92bis BWHI over samenwerkingsakkoorden zelf. Zo is het op zijn minst opmerkelijk te noemen dat de bijzondere wetgever niet heeft voorzien dat ook het federaal niveau mee gebruik zou kunnen maken van deze nieuwe samenwerkingsvorm. Om van het gezamenlijk decreet een volwaardig alternatief te maken voor het samenwerkingsakkoord, zou de bijzondere wetgever het federaal niveau ook moeten toelaten tot de procedure. Er moet echter worden opgemerkt dat het naast elkaar bestaan van twee quasi identieke samenwerkingsvormen weliswaar voor een verhoging van de complexiteit zorgen.

Het is zonder twijfel een moeilijke opdracht om op korte termijn de efficiëntie van het samenwerkingsfederalisme te verbeteren. Op langere termijn lijkt een inspanning echter noodzakelijk voor het performant functioneren en overleven van het Belgisch (coöperatief) federalisme. Het wordt dus uitkijken naar verdere evoluties.

 

Bronnen

Bijzondere wet met betrekking tot de zesde staatshervorming van 6 januari 2014, BS 31 januari 2014.

 

Omz. Vl. 16 januari 2009 betreffende samenwerkingsakkoorden, http://vademecum.vandenbroele.be/entity.aspx?id=121.

 

Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming van 11 oktober 2011.

 

Adv. RvS, Parl.St. Vl.R. 1985-1986, nr. 159/1, 3-4.

 

Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap, met betrekking tot de uitoefening van de opdrachten van de Justitiehuizen van 17 december 2013, BS 17 juni 2014.

 

Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten betreffende het strafrechtelijk beleid en het veiligheidsbeleid van 7 januari 2014, BS 17 juni 2014.

 

ALEN, A., DALLE, B., MUYLLE, K., PAS, W., VAN NIEUWENHOVE, J., en VERRIJDT W., Het federale België na de Zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 651 p.

 

BORTELS, H., “Het gezamenlijk decreet – een bijkomend instrument van het coöperatief federalisme of een verdere stap richting het confederalisme?”, TBP 2015/6, 311-322.

 

DELPEREE, F., “Quelle coopération entre l’Etat, les Communautés et les Régions? ”, Journ.proc. 1989, 21.

 

PEETERS, Y., De plaats van samenwerkingsakkoorden in het constitutioneel kader: wat we zelf doen, hoeven we niet alleen te doen, Universiteit Antwerpen, Faculteit Rechten, 2014, 555 p.

 

VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., HAECK, Y., GOOSSENS, J., en DEPELSMAEKER, T., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 1594 p.

Print Friendly
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *