Jasmine Rayée, Sophie Schiettekatte, Dorien Surinx, Judith Vermeulen (masterstudenten, UGent), Pieter Cannoot (assistent, UGent) en Dr. Jurgen Goossens (postdoctoraal onderzoeker, UGent)

terrorismIn de nasleep van de terroristische aanslagen in Parijs in november 2015, heeft de Belgische federale overheid een aantal anti-terreurmaatregelen vooropgesteld om de terrorismedreiging in ons land aan te pakken. Een toename van anti-terreurmaatregelen kan worden waargenomen over het hele Europese continent en daarbuiten, in het kader van de internationaalrechtelijke verplichting voor elke staat om zijn bevolking te beschermen. We kunnen er niet om heen dat sommige van deze maatregelen onvermijdelijk inperkingen van onze fundamentele rechten met zich meebrengen. Staan we oog in oog met een ongeziene druk op onze grondrechten? Deze blogpost zal het effect van de recente anti-terreurmaatregelen op het recht op privacy, vrijheid en nationaliteit analyseren. Hoewel het evident lijkt dat de bestrijding van terrorisme een legitiem doel inhoudt, is het nodig om de proportionaliteit, noodzakelijkheid en efficiëntie van enkele maatregelen te analyseren.

Het recht op privacy

Het eerste grondrecht dat onder serieuze druk staat met het oog op nationale veiligheid is het recht op privacy. Veel anti-terreurmaatregelen vormen inderdaad een beperking van het recht op privacy en hebben vaak een impact op een ruime groep burgers, waaronder ook mensen die geen enkele link met terrorisme vertonen. We zullen kort een beperkt aantal van deze maatregelen toelichten.

De federale wetgever heeft recent een nieuwe wet goedgekeurd inzake bijkomende anti-terreurmaatregelen. Er worden drie nieuwe maatregelen geïntroduceerd: een uitbreiding van het tijdskader voor huiszoekingen, een toename van het aantal situaties waarin onderzoeksmethoden gerechtvaardigd zijn en een systeem van gedeelde databanken voor het uitwisselen van informatie over terroristische activiteiten tussen verschillende overheidsorganen en instellingen. De wet werd goedgekeurd op 14 april 2016, na een herziening die rekening houdt met een advies van de Belgische Commissie voor de bescherming van Privacy (CBPL). Er is echter één element dat onveranderd blijft, namelijk de profielen en het soort informatie dat in de gezamenlijke databank(en) worden opgenomen: de nieuwe wet maakt melding van persoonlijke en andere informatie gerelateerd aan terrorisme en ‘extremisme dat zou kunnen leiden tot terrorisme’. Er is echter nog geen juridische definitie van extremisme voorhanden, noch houdt het op zich een expliciet, autonoom misdrijf in. Zodoende zal een grote groep personen onder het toepassingsgebied van de wet kunnen vallen. Dit doet natuurlijk vragen rijzen over de proportionaliteit van de maatregel en de noodzakelijkheid van de oprichting van nieuwe databanken. Zoals werd opgeworpen door de CBPL zouden enkele aanpassingen aan de databank van het Coördinatieorgaan voor de Dreigingsanalyse (OCAD) en zijn werkbestand immers al voldoende kunnen zijn om de nagestreefde doelen te bereiken.

Een bijkomende maatregel die het recht op privacy beperkt, is een ontwerp van de regering omtrent het reguleren van het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR). Dit gebruik houdt de overdracht in van gedetailleerde persoonlijke informatie van de vliegtuigmaatschappijen aan de overheid. Rekening houdend met de recent aangenomen richtlijn van het Europese parlement evenals de nationale en internationale rechtspraak over de gegevensbeschermingswetgeving, lijkt deze maatregel in te gaan tegen het recht op privacy.

Elke inbreuk op fundamentele rechten en vrijheden moet opgenomen zijn in de wet, moet een legitiem doel dienen en moet daarenboven noodzakelijk en proportioneel zijn. Ten eerste gaat de Belgische maatregel verder dan het legitiem doel beschreven door de richtlijn, namelijk terrorismebestrijding, aangezien het ook als doel heeft illegale migratie tegen te gaan. Ten tweede is het Belgische voorstel disproportioneel. De Europese richtlijn handelt in eerste instantie over de overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR) van vluchten vanuit of naar derde landen (extra-Schengen). De Belgische PNR-voorstellen houden in dat de persoonsgegevens van alle passagiers die op Belgisch grondgebied aankomen, vertrekken of passeren worden verzameld. Het is belangrijk op te merken dat volgens het CBPL de uitwisseling van data omtrent intra-Schengen vluchten indirect neerkomt op een herinvoering van de controle aan de Schengen binnengrenzen, wat een schending van de Schengen-overeenkomst, en zo ook een schending van EU-recht inhoudt. Ten slotte valt het te betwijfelen of deze grootschalige verzameling van informatie aan de noodzakelijkheidsvereiste voldoet. In 2014 heeft het Hof van Justitie van de EU reeds het idee van blanco dataverzameling verworpen door de dataverzamelingsrichtlijn te vernietigen, omdat deze tot schendingen van het recht op privacy leidde. Grootschalige verzameling van informatie vereist zeer duidelijke en precieze regels, inclusief waarborgen met betrekking tot de reikwijdte en toepassing van de desbetreffende maatregelen. Vervolgens vernietigde het Belgische Grondwettelijk Hof ook de Belgische wet die uitvoering gaf aan de richtlijn van 2015. Meer nog, volgens de EDPS (de Europese Toezichthouder voor Gegevensbescherming) is het “tijd voor nieuwe benaderingen inzake data verzameling, analyse, grensoverschrijdende samenwerking en informatie-uitwisseling en het gebruik van bestaande systemen tussen politie-eenheden. Selectievere en minder indringende onderzoeksmaatregelen gebaseerd op doelgerichte categorieën van vluchten, passagiers of landen zouden op wettelijk vlak meer robuust en nuttig zijn”.

Het recht op vrijheid

In het licht van de toegenomen terreurdreiging in België werd een uitbreiding van de duur van de administratieve aanhouding tot 72 uur voorgesteld. Dit betreft de tijdspanne waarin een individu vastgehouden kan worden zonder een gerechtelijk bevel, die momenteel vast staat op 24 uur zoals bepaald in artikel 12, §3 van de Belgische Grondwet. Een wijziging van dit artikel kan op twee vlakken problematisch zijn.

Enerzijds werd de vraag opgeworpen of de Grondwet al dan niet op elk moment kan worden gewijzigd door de huidige federale wetgever. Op grond van artikel 195 van de Grondwet, moet een artikel door de voorgaande legislatuur voor herziening vatbaar zijn verklaard. Dit was het geval voor artikel 12 in de herzieningsverklaring van 2014 opdat het in overeenstemming kon worden gebracht met de Salduz-wetgeving betreffende een toename van de rechtshulp voor verdachten. Er woedt een debat in de rechtsleer over de al dan niet bindende kracht van de inhoudelijke overwegingen in dergelijke herzieningsverklaring voor de volgende legislatuur en zodoende over de grondwettigheid van de voorgestelde maatregel. De oppositie – wiens toestemming onontbeerlijk is omdat een twee-derde meerderheid vereist is – is evenwel niet gekant tegen het idee van een verlenging van de administratieve aanhouding. Het debat omtrent de draagwijdte van artikel 195 Gw. lijkt dus eerder louter academisch.

Anderzijds kunnen sommige grondwettelijke rechten aangetast worden door de voorgestelde maatregel, het gelijkheidsbeginsel in het bijzonder. Beperkingen op fundamentele rechten die twee categorieën onderscheiden – terreurverdachten en verdachten van andere misdrijven – moeten noodzakelijk en proportioneel zijn. Het doel om  terrorisme effectiever te bestrijden door een toename van de flexibiliteit om terreurverdachten vast te houden en voorlopige onderzoeken uit te voeren, lijkt legitiem. Bovendien zijn toekomstige interpretaties van het concept “terroristische misdrijven”, dat de basis vormt voor het onderscheid, beperkt door het bindende karakter van het Europese Kaderbesluit van de Raad betreffende het bestrijden van terrorisme, dat een definitie bevat. Betreffende de proportionaliteit van de duur van de detentie, vereist het Europese recht enkel dat de verdachte “snel” voor een rechter gebracht dient te worden. België is een van de weinige Europese landen die een korte tijdsspanne van 24 uur hanteren, enkel daarin gevolgd door Luxemburg, IJsland, Slovenië, Bulgarije, Roemenië en Macedonië. De wijziging die in de Grondwet verankerd zou worden, blijft binnen de noodzakelijke grenzen en het onderscheid is gerechtvaardigd. Het tegenvoorstel van de oppositie daarentegen houdt een mogelijkheid in om de 24 uur limiet eenmalig te vernieuwen voor normale overtredingen en twee keer voor terroristische overtredingen. Een dergelijke aanpassing van de Grondwet zou evenwel elke burger kunnen treffen, en dat voor een maatregel die oorspronkelijk bedoeld was om terrorisme tegen te gaan.

In het licht hiervan is het ook interessant te vermelden dat de Belgische regering verdere beperkingen van het recht op vrijheid voorstelt wat betreft terreurverdachten. De voorwaarden voor voorlopige hechtenis van terreurverdachten zullen minder streng worden, zoals goedgekeurd op de Ministerraad van 24 juni 2016.

Het recht op nationaliteit

De mogelijkheid tot het afnemen van de nationaliteit van een terrorist, momenteel een van de meest controversiële maatregelen, is ingevoerd in België sinds augustus 2015. De maatregel is afhankelijk van een veroordeling voor een terroristisch misdrijf, zoals beschreven in titel Iter, Boek II van het strafwetboek, waarvoor men een minimum van vijf jaar effectieve gevangenisstraf moet hebben gekregen. De herroeping van de nationaliteit wordt uitgesproken door de rechtbank op aanvraag van het openbaar ministerie. Enkel zij die een dubbele nationaliteit bezitten, kunnen het voorwerp uitmaken van de maatregel. Dit onderscheid is noodzakelijk gelet op de internationale verplichting om stateloosheid te vermijden. Binnen deze groep vinden we nog twee categorieën die uitgesloten zijn van de maatregel: de personen die geboren zijn in België en de personen wiens ouders geboren zijn in België. Gelet op het bijzonder beperkte toepassingsgebied, kan de maatregel dus vooral als symbolisch beschouwd worden.

In de nasleep van de recente terroristische aanslagen in Parijs, volgde Frankrijk België in zijn antiterrorisme-beleid door aan te kondigen dat het ook gebruik zou maken van de herroeping van nationaliteit. In Frankrijk zou dit echter enkel mogelijk zijn door een wijziging van de Franse Grondwet. Sommigen opperden zelfs om deze maatregel toepasselijk te maken voor alle personen die veroordeeld zijn voor terrorisme, ongeacht het hebben van een enkele of dubbele nationaliteit. Al deze voorstellen werden zeer sterk bekritiseerd door de oppositie, met als grootste punt van kritiek het inefficiënte karakter van de maatregel die een groot effect zou hebben op een van de grondvesten van de Franse Grondwet, namelijk “Egalité” en het feit dat de burgers met een dubbele nationaliteit gestigmatiseerd zouden worden door hen sterk te associëren met terrorisme. Uiteindelijk liet President Hollande zijn plannen tot constitutionele hervorming varen.

De bezorgdheden geuit in Frankrijk kunnen naar analogie worden opgeworpen in België. Een onderscheid maken tussen categorieën burgers lijkt een directe discriminatie op basis van nationaliteit te zijn. Dit laatste is verboden, tenzij het een legitiem doel dient en de maatregel proportioneel is met het oog op het bereiken van dat doel. Het onderscheid in België wordt op twee niveaus gemaakt: enerzijds tussen personen met een enkele nationaliteit en degenen met een dubbele nationaliteit, anderzijds tussen personen op basis van de manier van verkrijging van de nationaliteit. Het eerste onderscheid kan worden gerechtvaardigd door de internationale verplichting om stateloosheid te vermijden. Het laatste onderscheid was reeds onderwerp van discussie voor het Belgische Grondwettelijk Hof, dat de wetgever een grote appreciatiemarge toekende op dit vlak.

Het is volgens ons onzeker of dergelijke maatregel enerzijds effectief het doel zal bereiken terrorisme te bestrijden en of de maatregel anderzijds proportioneel is. In het Belgisch recht is er geen tijdsbeperking vanaf de verkrijging van nationaliteit waarna het onmogelijk wordt de nationaliteit nog af te nemen. Het Hof van Justitie van de EU is van oordeel dat de tijd die verloopt tussen dergelijke verkrijging en afname van nationaliteit een element is dat door de rechter in overweging dient genomen te worden wanneer hij dergelijke maatregelen uitspreekt en met andere woorden aan de appreciatiemarge van de rechter toebehoort. Uiteindelijk ligt de beoordeling van proportionaliteit in de handen van de rechter, die uitvoering geeft aan de waarborgen vooropgesteld door het EVRM.

Eerder dan de legaliteit, lijkt vooral de vraag naar de geschiktheid van de maatregel aan de orde te zijn: misschien hadden de Fransen een punt wanneer ze de effectiviteit van de maatregel betwistten. Indien de maatregel toch in de praktijk ten uitvoer zou worden gelegd, zou dit dan daadwerkelijk terrorisme bestrijden? De herroeping van nationaliteit zal leiden tot de terugkeer van personen naar rechtssystemen die mogelijkerwijze niet in staat zijn radicalisering tegen te gaan. Dit lost het probleem dus niet op, maar verschuift het.

Conclusie

In het licht van recente gebeurtenissen – Charlie Hebdo, Le Bataclan, de aanslagen in Brussel – is er een duidelijke vraag naar een strenge respons in de strijd tegen terreur. Het is echter de vraag of de maatregelen voorgesteld door de federale overheid hun werk zullen doen, of slechts een schijnvertoning zijn in het zogenaamde ‘veiligheidstheater’ waarin de overheid een gevoel van veiligheid veinst. Twee belangrijke vragen moeten in dit opzicht worden aangepakt. Vanuit een mensenrechtenperspectief worden we met de proportionaliteitskwestie geconfronteerd, die uiteindelijk in de handen van de rechter ligt. De louter wettelijke overwegingen achterwege latend en ons verdiepend in beleidsmatige vragen, kunnen we ons de vraag stellen of deze maatregelen opportuun zijn of eerder van symbolische aard.

Ten slotte lijken deze maatregelen vaak permanent eerder dan tijdelijk van aard, zelfs al zijn ze een antwoord op specifieke gebeurtenissen. Om deze reden pleitten Prof. Sottiaux (KUL) en anderen voor een noodgrondwet, die enkel zou gelden in noodsituaties waarbij afwijkingen van bepaalde grondwettelijke rechten en mensenrechten gewettigd zijn. Dit zou vergelijkbaar zijn met de situatie in Frankrijk, waar van het EVRM werd afweken als gevolg van mogelijke terroristische aanslagen. Het is echter onzeker of dergelijke noodgrondwet wel voldoende waarborgen biedt tegen misbruik door de overheid die een noodsituatie langer zou kunnen aanhouden dan nodig of proportioneel is.

Bibliografie

Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (CBPL), Advies over een voorontwerp van wet betreffende de verwerking van passagiersgegevens, 16 december 2015, nr 55/2015, https://www.privacycommission.be/sites/privacycommission/files/documents/advies_55_2015.pdf

Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (CBPL), Advies over een voorontwerp van wet inzake aanvullende maatregelen ter bestrijding van terrorisme, 16 december 2015, nr 57/2015,

https://www.privacycommission.be/sites/privacycommission/files/documents/advies_57_2015.pdf

EHRM 12 januari 2016, 37138/14, Szabó and Vissy/Hungary, §68.

ECJ, 8 april 2014, C‑293/12 (Digital Rights Ireland Ltd v Ireland), ECLI:EU:C:2014:238.

European Parliament legislative resolution of 14 April 2016 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the use of Passenger Name Record data for the prevention, detection, investigation and prosecution of terrorist offences and serious crime (COM(2011)0032 – C7-0039/2011 – 2011/0023(COD))

GwH, 14 Mei 2009, nr. 85/2009.

GwH, 11 juni 2015, nr. 84/2015

Parl.St., Kamer 2014-2015, nr. CRIV 54 PLEN 081, 7

Parl.St.Kamer 2015-2016, nr. 54-1529/1 (voorstel tot herziening Grondwet)

EUROPEAN DATA PROTECTION SUPERVISOR, EU PNR: EDPS warns against unjustified and massive collection of passenger data (press release), 25 september 2015, https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/PressNews/Press/2015/EDPS-2015-08-EDPS_PNR_EN.pdf

Popelier, P., Vandenbruwaene, W., Van Nieuwenhove, J., “Verlenging duur administratieve aanhouding – een ongrondwettige grondwetsherziening?”, Juristenkrant, 2016, afl. 321, 12-13

Sottiaux, S., “Nood aan een noodgrondwet?”, Juristenkrant 2015, afl. 319, 12-13.

Van Cauwenberghe, K., “Kan terrorisme de rechtstaat onderuit halen?”, Juristenkrant 2015, afl. 318, 13.

Vanoost, L., Noodtoestand in Frankrijk, kan het in België ook?, http://www.dewereldmorgen.be/artikel/2015/11/17/noodtoestand-in-frankrijk-kan-het-in-belgie-ook.

Wautelet, P., Deprivation of citizenship for 'jihadists', Analysis of Belgian and French practice and policy in light of the principle of equal treatment, RIMO bundle, Boom Publishers, De Haag, 2016.

Wet van 20 juli 2015 tot versterking van de strijd tegen het terrorisme

Source image: “Homeland Security Made Perfect”, at http://www.globecartoon.com.

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

This article has 1 comments

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *