Yves Ballez, Ariadne Frangi, Thomas Ngeze en Dorien Surinx (masterstudenten Grondige Studie Grondwettelijk Recht, UGent), Pieter Cannoot (assistent, UGent) en Juan Benjumea Moreno (assistent, UGent)

Volgens VNnaamloos-vluchtelingenorganisatie UNHCR hebben we het trieste recordaantal van bijna 60 miljoen gedwongen ontheemden bereikt. De conflicten in Syrië, Irak en Jemen zorgen voor een vluchtelingenstroom die meer en meer richting de Europese Unie trekt. Uiteraard leidt deze toestroom tot belangrijke uitdagingen. Staten dragen  op grond van het internationaal recht immers een belangrijke verantwoordelijkheid ten aanzien van vluchtelingen. Bovendien dient de EU een krachtig, gemeenschappelijk en effectief antwoord te bieden op deze crisis. De aanwezigheid van vluchtelingen in Europa zet de regeringen alvast aan het denken, zo ook op het terrein van de sociale rechten. “Het is ofwel open grenzen en gecoördineerde migratie, ofwel gesloten sociale zekerheid ” luidde het bij N-VA voorzitter Bart De Wever. Dient de Conventie van Genève inderdaad geüpdatet te worden? Kunnen we dit probleem gestructureerd aanpakken op Europees niveau, door bijvoorbeeld de buitengrenzen strenger te bewaken en de asielaanvragen evenredig te verdelen? Of moet België dan maar zelf voorzorgsmaatregelen nemen door een apart sociaal statuut voor vluchtelingen in te voeren?

Sociale rechten voor vluchtelingen

De regering is ongerust over onze sociale verworvenheden, die in het gedrang zouden komen als de vluchtelingenstroom blijft aanhouden. Eens erkend als vluchteling zouden “alle deuren open gaan” en geniet men onder gelijke voorwaarden, dezelfde sociale rechten als de Belgen. De juridische grond hiervoor vinden we op internationaal vlak in de Conventie van Genève. Eens een persoon de status van vluchteling verwerft, dient hij dezelfde sociale rechten te genieten als de burgers van de staat waar hij de status heeft verworven. Ook de EU-rechtelijke kwalificatierichtlijn bepaalt dat sociale voorzieningen moeten worden verstrekt op gelijke basis zoals dat voor burgers van de ontvangststaat wordt gedaan. Er is sprake van een “aanzuigeffect” omwille van ons gunstig sociaal systeem in vergelijking met dat van andere Europese landen, zoals bijvoorbeeld Italië en Griekenland. Lidstaten bepalen zelf op nationaal vlak wat de voorwaarden zijn voor het verkrijgen van sociale voordelen en wat die sociale voordelen juist inhouden. Sociale rechten kunnen dus nog variëren naargelang de lidstaat waar men als vluchteling erkend wordt. Vluchtelingen beseffen dat er door de recente financieel-economische crisis in bepaalde landen, zoals Italië en Griekenland, weinig toekomstperspectieven zijn.. Dus proberen ze (illegaal) door te reizen tot bij de landen waar de sociale systemen het gunstigst zijn.

Grenzen aan sociale systemen: apart sociaal statuut als oplossing?

De fundamentele afspraken die opgenomen zijn in de Conventie van Genève staan onder druk. De Conventie zou niet aangepast zijn aan een vluchtelingencrisis anno 2015. Verschillende stemmen gaan dan ook op om de toegang tot sociale rechten van vluchtelingen te beperken of te vertragen. In België denkt N-VA dat er moet worden nagedacht over een apart sociaal statuut, zodat vluchtelingen niet vanaf dag één kunnen “profiteren” en we ons sociaal systeem kunnen afschermen. Zo kunnen we het zgn. “aanzuigeffect” stoppen. Gelet op wat we hierboven hebben aangegeven, inzake de gelijke behandeling van personen met een vluchtelingenstatuut en nationale onderdanen, gaat een apart statuut echter in tegen internationale, Europese en nationale regels. Zo zou het voorstel om het toekennen van gezinsbijslag afhankelijk te maken van het doorlopen van een bepaalde termijn, voor erkende vluchtelingen een discriminatie zijn op basis van nationaliteit. Bovendien gaat niet iedereen met het voorstel akkoord, zo distantiëren andere partijen – zelfs de coalitiepartners van N-VA – zich uitdrukkelijk van dit standpunt. Er zijn ook heel wat elementen die hier tegenin kunnen worden gebracht. Zo zal het ontzeggen van een gelijk sociaal statuut een tegendraadse factor zijn voor de integratie. De kloof tussen de nationale bevolking en de vluchtelingen wordt groter, met alle gevolgen van dien. Achterstelling en discriminatie kunnen leiden tot frustratie bij vluchtelingen. We dienen hier ook te wijzen op het feit dat de federale regering zopas aankondigde de wachttijd te verkorten tussen een asielaanvraag en de toegang tot werk. De invoering van een apart en minder gunstig sociaal statuut lijkt dan ook paradoxaal.

België heeft dus onvoldoende speelruimte om een apart sociaal statuut in te voeren, aangezien het gebonden is aan een internationaal, Europees kader. Met het voorstel tot invoering van een apart sociaal statuut sluit N-VA zich echter aan bij een schuivende consensus omtrent het migratiebeleid in Europa. Ook de Europese Volkspartij, waar CD&V lid van is, vraagt een grondige hervorming van de bestaande Europese asielprocedures, inclusief een update van de Conventie van Genève. In de resolutie van de Europese Volkspartij, spreekt men over een “update”, toch is er nog geen duidelijkheid wat men hiermee exact beoogt en hoe men de Conventie aan de noden van vandaag moet aanpassen. Men benadrukt wel dat het een piste is voor de lange termijn, en niet als een oplossing voor de huidige problematiek. De Conventie van Genève kan theoretisch aan modernisering onderworpen worden om rekening te houden met nieuwe omstandigheden en bijvoorbeeld klimaatvluchtelingen als categorie op te nemen. Maar een apart sociaal statuut raakt de hele essentie van de Conventie, namelijk rechtsbescherming (waaronder ook onderwijs, sociale zekerheid …) bieden aan mensen die in hun land van herkomst bedreigd zijn. Een wijziging zou een uitholling betekenen van deze hele beschermingsgedachte, wat in de literatuur wordt omschreven als het openen van de doos van Pandora.

Tijdelijk verblijfsrecht voor vluchtelingen als tussenstap

We moeten het onderscheid maken tussen het toekennen van de vluchtelingenstatus enerzijds en de verblijfsstatus na de erkenning anderzijds. Op het vluchtelingenstatuut staat geen termijn; deze blijft bestaan zolang er een reëel risico op vervolging bestaat. Het toekennen van het vluchtelingenstatuut is afhankelijk van de situatie in het land van herkomst en kan alleen worden opgeheven indien de situatie op duurzame wijze gewijzigd is. Op het vlak van de verblijfsstatus, is elk land echter vrij om de duur ervan te bepalen. De kwalificatierichtlijn legt enkel een minimumduur van drie jaar op. Bovendien is er nergens vastgelegd dat de verblijfsstatus na verloop van tijd van onbepaalde duur moet worden. In december 2015 voerde de federale regering een beperkt verblijfsrecht van vijf jaar in, dat verlengbaar is. Ook andere Europese landen hebben reeds een tijdelijk verblijfsrecht, zoals bijvoorbeeld Frankrijk. De toekenning van een beperkte verblijfsduur kan er echter toe leiden dat op impliciete wijze de sociale rechten niet op dezelfde wijze als voor de Belgen worden gegarandeerd, aldus de Commissaris-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, Dirk Van den Bulck. Hoewel de Conventie van Genève zich hiertegen niet verzet,  kan men de problematiek ook vanuit opportuniteitsoogpunt bekijken. Het beperken van de verblijfsstatus geeft immers niet dezelfde zekerheid wat betreft vestiging, sociale zekerheid, integratie en arbeidsparticipatie binnen de Belgische maatschappij. Een beperkt verblijfsrecht biedt geen toekomstperspectief waarbinnen vluchtelingen hun leven kunnen uitbouwen.

De ondergang van Dublin?

In 1985 schafte het Schengenverdrag de controles aan de binnengrenzen af tussen de ondertekenende landen en voerde het de Schengenzone in. Deze zone wordt gekenmerkt door gemeenschappelijke controles aan de buitengrenzen en vrij verkeer van de inwoners binnen de zone. De afschaffing van de grenscontroles binnen de Schengenzone, werd opgevangen door gemeenschappelijke regels inzake grensbewaking en informatie-uitwisseling, en de oprichting van het grensagentschap Frontex, dat operationele ondersteuning biedt.  Om te vermijden dat asielzoekers – eens binnen de Schengenzone – van het ene land naar het andere worden gestuurd zonder gehoor of bescherming te krijgen, of zelf aan ‘asielshoppen’ zouden doen, ontstond in 1990 het Verdrag van Dublin, dat in 2003 vervangen werd door de Dublin-verordening. Hiermee wordt er a.d.h.v. een hiërarchie van criteria bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is om een asielaanvraag te behandelen. De Dublin-verordening voerde een vuistregel in; één aanvraag in één lidstaat. Meestal is de lidstaat die de asielzoeker aan de buitengrens van de Schengenzone heeft binnengelaten verantwoordelijk. Elke asielzoeker moet dezelfde behandeling krijgen wanneer hij aanklopt in eender welke gebonden lidstaat.

De inspanningen van de lidstaten lijken echter niet voldoende te zijn, waardoor veel asielzoekers de Europese buitengrenzen overschrijden zonder grenscontroles en meteen doorreizen naar een lidstaat naar keuze. Vandaag de dag mist het Dublinsysteem dan ook haar oorspronkelijke doel. Het systeem blijkt zowel inefficiënt als onbillijk te zijn. De asielprocedures zijn langdradig, complex en onzeker geworden. Bovendien heeft de slechte werking van de Dublin-verordening voor een aantal lidstaten tot gevolg gehad dat zij mensenrechtenverplichtingen schonden. Begin 2011 werd voor het eerst een land veroordeeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens omdat het een asielzoeker naar Griekenland terugstuurde. In de zaak M.S.S. t. België en Griekenland was de Afghaanse asielzoeker M.S.S. in 2008 zijn land ontvlucht om in Europa asiel aan te vragen. Hij kwam via Griekenland naar België. België stuurde hem in het kader van het Dublinsysteem terug naar Griekenland. Daar ondervond M.S.S. een onmenselijke en denigrerende behandeling. België werd hierbij veroordeeld voor het schenden van het verbod op een onmenselijke of vernederende behandeling door de Afghaan terug te sturen naar Griekenland, terwijl de toestand van de opvangcentra hadden moeten gekend zijn.

De Europese Commissie zal in het voorjaar van 2016 voorstellen doen om de Dublin-verordening te hervormen. Hierbij zal er een aanpassing worden voorgesteld van de algemene regel die stelt dat de lidstaat waar de asielzoeker de sterkste band mee heeft, verantwoordelijk is om de asielaanvraag te behandelen. Het lijkt erop dat er twee mogelijkheden openstaan. Een eerste juridische oplossing bestaat in de mogelijkheid voor de vluchtelingen om de lidstaat verantwoordelijk voor het asielverzoek te kiezen. Ze zouden dus de mogelijkheid krijgen om hun bestemming in de Europese Unie te kiezen. In een verslag over het grensbeheer van de EU en de consequenties van dit beheer voor de mensenrechtensituatie, stelt de speciale rapporteur voor de mensenrechten van migranten een omkering voor van “the present logic by allowing asylum seekers to register their asylum claims in the country of their choice within the European Union, while supporting the countries receiving asylum claims with proportionate and adequate financial and technical support”. Een andere weg bestaat uit de verplichte spreiding van vluchtelingen over de lidstaten, waarbij aan de vluchteling geen vrije keuze wordt gelaten. De Europese ministers van Binnenlandse Zaken hebben zo in september 2015 al een plan voor de spreiding van 120.000 vluchtelingen goedgekeurd, op grond van de noodclausule van artikel 78, lid 3 VWEU. Op lange termijn is echter een echt wetgevend initiatief vereist. Een algemeen compromis tussen alle lidstaten lijkt desalniettemin moeilijk, aangezien Hongarije en Slovakije al aankondigden in rechte te zullen optreden tegen verplichte quota.  De EU zal zich dan ook dienen te beroepen op de gekwalificeerde meerderheid om een doorbraak te forceren.

Het vluchtelingenbeleid, een zinkend schip?

Een apart sociaal statuut voor vluchtelingen invoeren om onze sociale zekerheid af te schermen kan het invoeren van een tweederangsburgerschap betekenen. Bovendien is het niet mogelijk: men zou hiervoor de wijziging van een internationale conventie en EU-wetgeving moeten doorvoeren. De omweg via het tijdelijk verblijfsstatuut om al dan niet te differentiëren in rechten, is evenmin opportuun. Of de Conventie van Genève nu werkelijk aan een update onderworpen zal worden, valt te betwijfelen: de soep wordt immers nooit zo heet gegeten als ze wordt opgediend. Asielzoekers zijn vaak op de hoogte van de verschillen in bescherming, opvang en sociale voorzieningen. Daardoor kiezen ze vaak door te reizen naar landen waar deze standaarden hoger liggen. Dit wordt soms gelabeld met “zomaar binnenwandelen in een land naar keuze” of “asielshopping”, toch is realisme ook hier aan de orde: we moeten eerder de oorzaak grondig aanpakken dan het gevolg met lapmiddelen te verhelpen. Ten slotte moet er een duurzame en efficiënte oplossing komen: een grondige hervorming van de Dublin-verordening en een EU-asielbeleid met inbegrip van faire samenwerking tussen de lidstaten.

 

Beknopte literatuurlijst

COM(2015) 490 final/2;

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_on_managing_the_refugee_crisis_en.pdf

COM(2015) 450 final

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_on_managing_the_refugee_crisis_en.pdf

EHRM, 21 januari 2011, M.S.S. t. België en Griekenland, 30696/09.

Aussems, G., Doyen I., en Henkinbrant V., “Le réglement Dublin III : d’un mécanisme intertatique vers une réelle prise en compte du demandeur de protection ?”, Revue du droit des étrangers, 2014, p. 181.

Bruggeman, F., “De Wever vraagt Europa om toevloed van vluchtelingen te stoppen”, De Redactie.be 2015, http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.2490452.

Destrijcker, L., “Europa speelt pingpong met asielzoekers”, Mondiaal Nieuws 2015, http://www.mo.be/analyse/europa-speelt-pingpong-met-asielzoekers.

Eurostat, Statistiques sur l'asile,

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics/fr.

Fiers, D., Vluchtelingen komen naar hier om economische redenen, De Redactie.be, http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/regio/oostvlaanderen/1.2448439.

Haut commissariat des nations unies aux droits de l'homme, End of Mission Statement Migrants and the Mediterranean: UN rights expert on human rights of migrants follow up visit to Brussels for further development of his study on EU border management,

http://www.ohchr.org/FR/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15544&LangID=F.

Labayle, H., “Droit d’asile et confiance mutuelle : regard critique sur la jurisprudence européenne”, cahier de droit européen, Bruylant, 2014.

Pironet, E., "Ce ne sont pas les réfugiés qui sapent notre sécurité sociale, c'est nous", le Vif l’express, http://www.levif.be/actualite/belgique/ce-ne-sont-pas-les-refugies-qui-sapent-notre-securite-sociale-c-est-nous/article-opinion-414193.html.

Smythies, V., Ramazzotti, L., “The Dublin Regulation: A Critical Examination of a Troubled System”, internationalrefugeelaw 2013, https://internationalrefugeelaw.wordpress.com/2013/08/26/the-dublin-regulation-a-critical-examination-of-a-troubled-system/.

Wissing, R., “Grenzen aan het grensbeleid? Fort Europa doorgelicht door de VN”, TvMR 2014, 8-11.

X, De Wever wil apart sociaal statuur voor vluchtelingen, Knack, http://www.knack.be/nieuws/belgie/de-wever-wil-apart-sociaal-statuut-voor-vluchtelingen-video/article-normal-597605.html.

X, Europees Parlement steunt nieuw spreidingsplan voor 120.000 vluchtelingen, Knack, http://www.knack.be/nieuws/wereld/europees-parlement-steunt-nieuw-spreidingsplan-voor-120-000-vluchtelingen/article-normal-606053.html.

X, Italië, Duitsland en Frankrijk vragen hervorming van asielrecht, Knack, http://www.knack.be/nieuws/wereld/italie-duitsland-en-frankrijk-vragen-hervorming-van-asielrecht/article-normal-599555.html.

X, Europese Commissie: "Lidstaten moeten eindelijk doen wat ze beloofd hebben, De Morgen, http://www.demorgen.be/buitenland/europese-commissie-lidstaten-moeten-eindelijk-doen-wat-ze-beloofd-hebben-bc05843.

Bron afbeelding

Print Friendly, PDF & Email
Share on Social Media

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *